Comment sécuriser le financement des programmes de renouvellement urbain en cours et à venir ? C’est la question à laquelle a tenté de répondre la sénatrice LR des Yvelines Sophie Primas, dans un rapport présenté et adopté mercredi dernier par la commission des finances de la Chambre haute. 

Un travail qui tombe à pic puisqu’il arrive moins d’un mois après la confirmation par le gouvernement du lancement d’une « troisième génération »  de renouvellement urbain, à la suite de l’annonce d’une « mission de préfiguration »  en juin dernier.

Poursuivre le renouvellement urbain

Point crucial, la rapporteure spéciale sur les crédits de la mission « Cohésion des territoires »  assure, elle aussi, que ce travail de renouvellement urbain doit être poursuivi, alors que cette politique portée par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) est interrogée dans un contexte où plusieurs parlementaires défendent la réorganisation, la fusion si ce n’est la suppression d’un certain nombre d’agences et d’opérateurs de l’État.

La droite sénatoriale propose ainsi la suppression de l’Anru en redéployant, toutefois, ses missions dans d'autres structures. Les députés du bloc central défendent également leur propre texte afin de « renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière »  de ces agences.

Formulant 11 recommandations, la rapporteure fait ainsi le constat d’un renouvellement urbain qui reste « inachevé », mais qui appelle à être « continué », tout en « ciblant mieux les interventions ». La mise en place d’un troisième programme national (appelé TPNRU ou Anru 3) apparaît donc « nécessaire »  à ses yeux.

Depuis le lancement du Programme national de rénovation urbaine (PNRU ou Anru) en 2004, auquel a succédé dix ans plus tard le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU ou Anru 2), cette politique aura permis de mobiliser, in fine, « près de 100 milliards d'euros »  afin de « recréer un tissu urbain plus ouvert, plus mixte socialement et […] favoriser le développement économique des quartiers », se félicite la sénatrice LR.

Anru 2 : le financement à son terme « incertain » 

Seulement, et avant de se projeter sur un Anru 3, Sophie Primas pointe la « tension financière »  qui apparaît déjà aujourd’hui pour mener à bien – et dans les délais - l’achèvement du programme en cours (pour lequel les engagements de crédits seront achevés en 2027, les travaux en 2032 et les paiements en 2034).

« Comme dans le cas du PNRU, le financement du NPNRU s’est accru petit à petit, causant des retards de mise en œuvre », explique d’abord la rapporteure. Bien que « cette lenteur »  s’explique en partie par une « meilleure qualité des projets, qui permettent une transformation plus globale des quartiers », mais aussi par le plus grand nombre d’acteurs à coordonner, il émerge un problème majeur : « Le financement jusqu’à leur terme des engagements pris s’avère incertain ».

Malgré « une participation modeste »  (environ 10 % des subventions prévues), l’État a pris « un retard conséquent »  dans le rythme de versement des subventions, « bien en deçà des attendus ». Ce qui n’est, heureusement, pas le cas des deux autres contributeurs principaux au NPNRU : Action Logement et les bailleurs sociaux. 

« La Direction du budget estime ainsi qu’à la fin de l’année 2026, l’État aurait versé 22,5 % de sa contribution, contre 52,3 % de la part des bailleurs sociaux et 43 % de la part d’Action Logement », indique Sophie Primas, qui rappelle même « une absence de participation »  de l’État lors de l’exercice 2024. Résultat, pour tenir ses engagements, ce dernier va devoir apporter des contributions annuelles presque trois fois supérieures à celles versées depuis 2014. Il devra ainsi débourser « en moyenne 117 millions d'euros par an à l’Anru jusqu’en 2034, contre une moyenne de 43 millions d'euros depuis le début du NPNRU ».

L’incertitude sur le financement du programme en cours pour les années à venir est aussi liée au « pic des paiements qui sera concentré entre 2028 et 2032 ». Ce qui « met la trésorerie de l’agence sous tension », note la sénatrice. Sans compter que « la situation est aggravée en raison de l’inconnue liée au financement assuré par Action Logement ». En l’état, le groupe pourrait ne plus pouvoir recourir à la dette, ce qui compromettrait son soutien au renouvellement urbain, alors que celui-ci y contribue à hauteur de 66,5 % dans le programme actuel.

Anru 3 : pas de versements avant « 2034 » 

Une situation qui inquiète donc particulièrement les acteurs du secteur, et en premier lieu le président de l'Anru, Patrice Vergriete, qui faisait part, lors du dernier congrès HLM, de ses « doutes sur la capacité de l’État à s’engager »  à l'avenir. Face à ses craintes, celui qui a été ministre du Logement d’Emmanuel Macron en 2024 plaidait, d’ailleurs, pour la mise en place d’« un système de recettes affectées sanctuarisé qui serait géré par l’Anru dans la durée ». 

Sur cette question sensible du financement, le ministre du Logement et de la Ville Vincent Jeanbrun est, lui, resté « très prudent », fin avril, assurant que ce sera « au Parlement de décider »  du montant de l’enveloppe consacrée à l’Anru 3. « La priorité, c’est de définir des critères, d’identifier les quartiers, puis viendra le temps du financement », a ainsi simplement expliqué l’ancien maire de L'Haÿ-les-Roses.

En attendant, pour Sophie Primas, la présence de l’État, des bailleurs sociaux et d’Action Logement parmi les financeurs du futur troisième programme est « nécessaire ». Mais « plusieurs autres sources de financement doivent être expertisées, même si les montants attendus sont incertains », souligne-t-elle, en suggérant notamment la mobilisation de « fonds européens ».

Une chose est, cependant, sûre au regard de « la situation budgétaire »  et « des difficultés d’Action Logement » : il « semble irréaliste »  d’entamer des versements pour les opérations du prochain programme avant « 2034 », année de la fin des paiements du programme en cours. « Le dimensionnement du programme doit dépendre, en tout cas, des volumes financiers pré-identifiés », explique la sénatrice LR qui juge « l’annonce d’un ordre de grandeur de 150 quartiers par le Premier ministre [...] à ce stade réaliste avec un TPNRU doté de 6 à 7 milliards d'euros de subventions ».

La question du périmètre 

Reste à définir la question « clef »  du périmètre du prochain programme. Fin avril, Vincent Jeanbrun expliquait qu’il a « vocation à être plus ambitieux, réactif, flexible et efficace que ses deux prédécesseurs », celui-ci affirmant qu’il ne s’adressera pas cette fois-ci uniquement aux grands ensembles puisqu’il devra « reconquérir des centres-villes dévitalisés », mais aussi, « et c’est inédit, répondre à des problématiques en ruralité ou dans cette “France des sous-préfectures”, trop souvent oubliée ». 

La rapporteure spéciale propose, pour sa part, de retenir en son sein « principalement des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) présentant des difficultés en termes de sûreté, d’adaptation au changement climatique, d’éducation, de développement économique et d’accès aux services publics ».

« Certains quartiers anciens dégradés où une action structurante sur le bâti est nécessaire »  pourraient aussi être « accessoirement »  inclus dans le périmètre de l’Anru 3. En parallèle, Sophie Primas estime que « l’accompagnement des personnes relogées et des communes qui les accueillent »  devra également être « renforcé », celle-ci rappelant que « certains quartiers hors QPV sont déstabilisés par les relogements ».

Reste que la question de l’extension de cette politique au-delà des QPV n’est pas jugée utile par les acteurs du secteur, comme ils l’avaient expliqué lors du dernier congrès HLM. « Il reste des nouveaux territoires que l’on n’avait pas forcément repérés initialement [avec] beaucoup de quartiers de la politique de la ville toujours en difficulté. Cette politique doit donc rester prioritaire pour ces quartiers », assurait ainsi Patrice Vergriete.  Contrairement d’ailleurs à un rapport publié l’an passé qui défendait l’idée d’un élargissement à d'autres territoires.

Au cours des différentes missions sur l’avenir du renouvellement urbain, l’AMF s’était aussi opposée à l’extension de l’intervention de l'Anru aux quartiers situés en dehors de la géographie de la politique de la ville au risque d’une dilution de son savoir-faire et des financements qui lui sont attribués - qui permettent, selon les élus, de traiter de la manière la plus adaptée les spécificités de ces territoires. 

Du côté de la gouvernance de la politique de la ville, enfin, on peut noter que Sophie Primas estime que des réformes sont « nécessaires ». Selon elle, il faudrait « mieux articuler »  l’action de l’Anru avec le reste de cette politique. Pour cela, elle propose une « prise en compte systématique du contenu des contrats de ville pour la définition des projets de renouvellement urbain »  et le « rétablissement sous l’autorité du Premier ministre du secrétariat des instances chargées de définir les priorités de la politique de la ville, à savoir l’Observatoire national de la politique de la ville et le Conseil national des villes ». 

En outre, elle plaide pour que l’action de l’agence soit aussi « mieux coordonnée avec les objectifs nationaux de construction et reconstruction de logements sociaux, en particulier les logements très sociaux ». Dans ce cadre, les prêts locatifs aidés d’intégration spécifiques pour la reconstitution de l’offre (PLAI-RO) devraient être mobilisés « plus massivement ».

Consulter le rapport.

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