Motif d’annulation de PLU(i), sujet de plusieurs propositions de loi en attente, et tout juste remanié, le zéro artificialisation nette (ZAN) fait encore et toujours parler de lui. Le 16 avril, un colloque du Serdeaut a été consacré à l’état du droit autour du ZAN, croisant les regards experts de l’avocat Arnaud Gossement, du directeur adjoint de la DGALN (ministère de la Transition écologique) Vincent Montrieux, et de Nathalie Fourneau, responsable du département aménagement des territoires de l’AMF. 

« Malgré les polémiques, le mouvement du ZAN se poursuit de manière constante depuis la loi Grenelle 2 de 2009. Et ce n’est pas la loi de simplification de la vie économique qui l’arrêtera ! » , a posé d’emblée Arnaud Gossement. « Le terme d'artificialisation est apparu la première fois lors des travaux du Grenelle de l'environnement. De 2009 à 2021, l'objectif de réduire l'artificialisation des sols émerge dans notre droit, et se diffuse dans un grand nombre de textes en droit de l'urbanisme et de l'environnement, ou encore dans la police des installations classées ». Jusqu’à la loi Climat et résilience de 2021, qui fixe l’objectif ZAN d’ici 2050, et définit cinq notions centrales pour y parvenir : l’artificialisation, la renaturation, l’artificialisation nette des sols, et enfin, les surfaces considérées comme artificialisées et non artificialisées, qui seront précisées par le décret dit « nomenclature ». 

Dérogations en cascade

Le contentieux ZAN démarre : par un arrêt du 15 février 2022, la cour administrative d’appel de Bordeaux annule un PLUi surestimant la consommation d’espaces sur les dix ans précédant son approbation. Parallèlement, les critiques des élus locaux enflent : la loi de 2021 ne tient pas compte des efforts passés, et la nécessité de territorialiser le dispositif s’impose. « La loi du 20 juillet 2023 dite ‘ZAN 2’ ouvre alors le temps des dérogations »  : création des projets d’envergure nationale ou européenne (Pene) dans le décompte national de 12 500 ha, garantie communale de 1 ha, création du sursis à statuer et du droit de préemption ZAN… 

Dernière évolution en date, la future loi de simplification de la vie économique ouvre la possibilité, pour les surfaces ouvertes à l’urbanisation, de dépasser de 20 % l’objectif local de consommation d’espaces fixé dans le PLU. Une entaille au ZAN qui figurait déjà dans la circulaire « Béchu »  du 31 janvier 2024. Plus renversantes sont les dispositions qui prévoient de sortir du ZAN de nouveaux projets, dont les data centers. Selon l’analyse d’Arnaud Gossement, « les projets industriels d'intérêt national majeur et les projets industriels d'intérêt majeur pour la souveraineté et la transition ne seront plus comptabilisés au titre de l'artificialisation des sols, tandis que d'autres le resteront au niveau national. ». 

Échéances ZAN

Le directeur adjoint de la DGALN, Vincent Montrieux, a rappelé quelques chiffres encourageants : 9 Sraddet ‘zanifiés’ sont approuvés, et 80 % des Scot ont arrêté leur trajectoire. « La dynamique de sobriété foncière est bien enclenchée : il y a un vrai changement de pratique des aménageurs, porteurs de projet et élus locaux. » . L’outil national d’observation de la consommation de données à grande échelle (OCS GE) est, quant à lui, toujours « en cours de déploiement »  par l’IGN. Autres ressources étatiques mobilisables : les établissements publics fonciers, l’ANCT, le fonds friches, mais aussi un guide synthétique et 5 fascicules interprétatifs. 

« C’est une réforme progressive qui ne signifie pas l’arrêt de toute construction. L’effort est territorialisé, et il n’est pas insurmontable ! », a tenté Vincent Montrieux, rappelant les conséquences d’un retard sur les échéances ZAN. S’agissant des Sraddet non arrêtés, les collectivités doivent par défaut partir sur une réduction de 50% de la consommation d’espaces. Côté Scot, si la trajectoire n’est pas intégrée avant le 22 février 2027, les PLU seront bloqués sur l’objectif -50 %. Quant aux PLU(i) et cartes communales, passé 2028, il ne sera plus possible d’urbaniser dans les zones AU.

Manque de cohérence

Pour Nathalie Fourneau de l’AMF, ces délais restent problématiques : « la recomposition en cours des exécutifs va avoir des effets sur la façon de réfléchir la territorialisation du ZAN. Ces dates de 2027 et 2028 vont arriver très vite pour des documents d'urbanisme qui n’ont pas été ‘zanifiés’ avant les élections municipales » . Autre difficulté, les calendriers d'évolution des Sraddet, des Scot et des documents d'urbanisme ne sont pas coordonnés : certains Sraddet ne sont pas adoptés alors que des Scot ont été zanifiés. « Le schéma pyramidal descendant n'est pas cohérent avec le calendrier de chaque document au regard de l'objectif national ZAN », a pointé la représentante de l’AMF, qui plaide pour des dates glissantes compte tenu des dérogations en chaîne.

Dès l’adoption de la loi Climat, l’AMF a interpellé l’État face à une réglementation floue ou parcellaire, qui fixait des objectifs verticaux sans prise en compte des réalités de terrain. « Il y a d’abord eu la question du décompte de la consommation effective d'espaces, avec la territorialisation par le Sraddet de l'objectif ZAN, mais aussi, la façon de concevoir la nomenclature de l'artificialisation des sols » . L’AMF a porté la révision du décret de 2022 pour clarifier la question des parcs et jardins. Quant au point de départ du décompte, « le sujet est resté problématique jusqu’en 2024. La prise en compte de la consommation effective via la réalisation des travaux n'est arrivée qu'au fil des discussions, jusqu’à sa définition consolidée dans les fascicules du ministère. » 

Besoin de sécurisation

« Les élus locaux sont conscients de la nécessité de s'engager sur ces questions d'artificialisation des sols, de renaturation et de préservation des terres agricoles. C'est leur patrimoine, leur terroir, leur paysage. Mais ils sont devant cette difficulté d'arriver au mieux à calculer ce qu'il faut prévoir à l'hectare d’ici 2031, et dans les différents phasages successifs. La question centrale reste de sécuriser leurs documents d'urbanisme et ainsi, les définitions applicables, pour éviter des annulations totales de PLU(i). » . 

Enfin, la définition d’un modèle économique et financier incitatif reste en suspens, en dépit des propositions de l’AMF dès 2022. Sur ce point, la proposition de loi des députées Sandrine Le Feur et Constance de Pélichy est très attendue…Côté Sénat, la proposition de loi « Trace »  pourrait ouvrir un nouveau bal dérogatoire.

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