Entre avril 1995 et juillet 2023, ce sont 5 574 poursuites pénales et 1 746 condamnations qui ont été recensées contre des élus locaux. C’est le constat fait par l'Observatoire de la Smacl (la société d'assurance des collectivités, des élus et des agents territoriaux), dans son dernier rapport annuel sur « le risque pénal des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux »  dans lequel elle dresse le bilan des dernières 28 années et livre les premières estimations sur la mandature 2020-2026, à l’occasion des 10 ans des lois sur la transparence de la vie publique.

Ne prétendant pas « à l’exhaustivité », l’Observatoire s’appuie sur l’analyse de ses dossiers d’assurances, des décisions de justice et des articles publiées dans la presse pour tenir son décompte et réaliser ses projections.

Un élu mis en cause chaque jour

Selon l’Observatoire, « un nouveau record »  pourrait ainsi être atteint sur la mandature actuelle (2020-2026) avec une hausse potentielle de 15 % des mises en cause par rapport à la précédente (2024-2020), alors que celle-ci constituait déjà un « record »  avec une augmentation de 55 % des poursuites, une tendance jugée « particulièrement significative ».

« La barre symbolique des 2 000 élus mis en cause a été franchie »  lors de la dernière mandature, explique le responsable de l’Observatoire Smacl, Luc Brunet, dont les « estimations affinées »  à mi-mandat lui « permettent d’anticiper »  que plus de 2 300 élus devraient être poursuivis entre 2020 et 2026, sur les près de 600 000 élus locaux que compte le pays.

Une fois consolidées, les années 2021 et 2022 devraient même « être proches du record constaté en 2014 ». Après trois années de baisse (entre 2016 à 2018), « le contentieux pénal des élus est reparti à la hausse depuis 2019 et devrait refranchir la barre des 400 élus mis en cause par an, seuil qui n’avait jusqu’ici été franchi qu’en 2014 », indiquent les auteurs du rapport.

Alors que le taux de mise en cause pénale reste de 0,351 % toutes infractions confondues pour l’ensemble des élus (y compris ceux de l’opposition), celui-ci est sans surprise plus important pour les chefs des exécutifs locaux (maires, présidents de groupement de collectivités, de département ou de régions). De 2,48 % au global, il a atteint les 2,80 % chez les maires, lors du dernier mandat. Les élus qui ne sont pas titulaires de fonctions exécutives sont donc moins exposés aux poursuites

Six élus poursuivis sur dix finalement relaxés

Résultat, « en moyenne, c’est un élu local qui fait l’objet d’une mise en cause pénale par jour », souligne Luc Brunet, tout en insistant sur le fait que « poursuite ne vaut pas condamnation ».

En effet, les élus poursuivis ne sont évidemment pas nécessairement condamnés. Avec un taux de condamnation moyen de 37,7 % ces 28 dernières années, ce sont même plus de six élus poursuivis sur dix qui bénéficient au final d’une décision qui leur est favorable. Des proportions que l’on retrouve d’ailleurs également chez les fonctionnaires mis en cause.

Entre avril 1995 et juillet 2023, la Smacl a donc recensé 1 746 condamnations prononcées contre des élus locaux sur les 5 574 poursuites pénales initiales. Sur la dernière mandature, si plus de 750 élus devraient au final être condamnés (à l’achèvement des procédures), « près de 1 300 poursuites devraient se solder favorablement pour les élus poursuivis ».

D’où « l’importance du principe de la présomption d’innocence », rappelle la société d’assurance. Cependant, « même soldée par une relaxe, une procédure pénale n’est jamais neutre pour un élu, y compris sur sa vie privée. Aux yeux de l’opinion publique le mal est fait », prévient Luc Brunet qui résume la situation ainsi : « Même dans la relaxe demeure souvent le poison d’un doute ».

Les « manquements à la probité », principal motif

Pour quels motifs sont généralement poursuivis les élus locaux ? Loin devant, ce sont les mises en cause pour « manquements à la probité »  qui arrivent en tête devant les « atteintes à l’honneur »  et « à la dignité ». 

Les condamnations suivent la même logique puisque quasiment la moitié d’entre elles concernent là aussi des « manquements à la probité », très largement devant les « atteintes à l’honneur », « à la dignité »  et « à la confiance », réparties de manière relativement identiques.

A noter que depuis 1995, la proportion des motifs de poursuites et de condamnations n’ont quasiment pas évolué, les « manquements au devoir de probité »  constituant également le premier motif de mise en cause et de condamnation des fonctionnaires territoriaux. 

En quantité, toutefois, le mandat en cours pourrait voir exploser les condamnations des élus pour ce motif, si l’on en croit les projections de l’Observatoire (il estime qu’elles atteindront 439, contre environ 280 sur les deux dernières mandatures), tout comme celles pour « violences sexuelles »  (estimées à 61 sur cette mandature, contre 21 et 16 sur les deux précédentes).

L’Observatoire met, toutefois, en garde sur l’interprétation de l’ensemble de ses résultats, « les hausses constatées reflétant aussi en partie une meilleure efficacité de (ses) méthodes de recensement ». Il y a « un inévitable effet déformant sur nos statistiques puisque les mêmes données n’étaient pas disponibles lorsque Internet n’en était qu’à ses balbutiements », prévient-il.

Conflit d’intérêts : des règles « beaucoup trop compliquées » 

Le conflit d’intérêts est donc « au cœur du baromètre du risque pénal ». Si « le délit de prise illégale d’intérêts constitue à lui seul 40 % des poursuites pour manquements au devoir de probité contre les élus locaux », précise Luc Brunet, il souligne cependant qu’il est « très facile de le commettre sans s’en rendre compte ». « Il est impératif de faire des piqûres de rappel régulières car, pris dans le train-train quotidien ou dans l’urgence, les élus peuvent oublier des règles de prudence », indique-t-il, rappelant que « le référent déontologue, obligatoire depuis le 1er juin 2023, doit pouvoir les y aider ».

Selon lui, « une réforme législative pour mieux cibler la répression sur ceux qui ont vraiment porté atteinte à l’intérêt général ne serait pas du luxe ». Estimant qu’il « n’est pas de bonne politique pénale de mettre dans le même sac de rares élus malhonnêtes avec ceux qui sont de totale bonne foi et qui n’ont recherché qu’à satisfaire l’intérêt général », il déplore que ces derniers « se trouvent cloués au pilori injustement et apparaissent aux yeux de l’opinion comme corrompus, alors qu’ils ont l’intérêt général chevillé au corps ».

Et Jérôme Baloge, le président de Smacl Assurances, de regretter « qu’un élu soit de fait considéré comme en situation de conflit d’intérêts dans de nombreuses activités liées à ses mandats. Le fait unique qu’il représente sa collectivité dans une instance décisionnelle d’une autre personne morale (association, EPL ...) est un exemple ». « Par méconnaissance des textes ou dans de rares situations, par volonté manifeste de rechercher un intérêt personnel, les lois sur la transparence de la vie publique peuvent être enfreintes », assure-t-il.

« La rédaction actuelle de l'article L.1111-6 du Code général des collectivités territoriales qui neutralise partiellement les conflits d'intérêts dans certaines situations, est un naufrage légistique », assure d'ailleurs l’un des intervenants du rapport, qu'il juge « beaucoup trop compliqué à lire et à interpréter pour nos 566 000 titulaires de mandats électoraux ». « Nul ne peut exiger d'un ou d’une élu(e) qu'il soit un professionnel du droit pour exercer en sécurité son mandat. Imaginerait-on un code de la route si mal rédigé que les usagers de la route s'interrogeraient à chaque carrefour pour deviner s'il s'agit d'une priorité, d'un stop, ou d'un sens interdit ? », s’interroge-t-il ironiquement.

Consulter le rapport.
 

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