Des pistes pour traiter le problème croissant de l'inaptitude professionnelle dans la fonction publique territoriale

« Comment répondre aux défis de la reconversion professionnelle des agents publics territoriaux en situation d’inaptitude ? »  C’est la question sur laquelle l’Association des DRH des grandes collectivités territoriales (ADRHGCT) a demandé à l’Institut national des études territoriales (Inet) de plancher. Le rapport a été rendu cette semaine, avec à la clé une trentaine de propositions opérationnelles.
Cette question est loin d’être anecdotique dans la fonction publique territoriale, où un certain nombre de conditions sont réunies pour la rendre particulièrement prégnante : vieillissement des agents, forte proportion d’agents de catégorie C, existence de nombreux travaux physiques pénibles. 
Le risque d’inaptitude est donc « en constante progression »  chez les agents de la fonction publique territoriale (FPT) : 16 000 agents font l’objet, chaque année, d’un reclassement, dans l’ensemble de la fonction publique. Les auteurs de l’étude ne disposent pas de chiffres concernant leur répartition au sein des trois versants, mais ils rappellent que les agents de la FTP sont davantage soumis que les autres à ce risque : « 36,6 % des fonctionnaires territoriaux s’estiment soumis à au moins trois contraintes physiques intenses ». Le nombre d’agents de la FPT âgés de plus de 60 ans ayant doublé depuis 2010 et quadruplé depuis 2002, il est évident que les cas d’inaptitudes augmentent mécaniquement, en particulier dans les filières ouvrières et techniques. 
Facteur aggravant, selon l’Inet : la « précarité économique »  de certains agents « faiblement rémunérés »  les rend plus vulnérables au risque d’inaptitude, avec par exemple une surreprésentation des cas de surpoids ou de maladies cardiovasculaires.

Stratégies variées
Une part croissante de collectivités se sont « organisées pour faire face au phénomène de l’inaptitude », constate l’Inet, qui liste un certain nombre d’initiatives jugées « remarquables ». Parmi elles : l’existence d’une « structure dédiée »  à cette question dans les services de ressources humaines, des dispositifs « d’accompagnement à la mobilité et à l’adéquation des fonctions et des compétences », l’existence de « référents de prévention »  voire, comme à la Ville de Paris, d’un « délégué à la reconversion »  parmi les élus. Ces bonnes pratiques, juge l’Inet, pourraient être généralisées partout où c’est nécessaire.
Première nécessité : chercher à faire de la prévention, en aménageant les postes à l’aide d’un préventeur afin de limiter, en amont, l’exposition des agents à l’usure physique.
Vis-à-vis des agents déjà confrontés au problème, la question de la reconversion est au cœur de cette problématique. Il est important que l’agent ne vive pas le reclassement comme « une mise à l’écart »  mais comme une « étape »  de son parcours professionnel. Certaines collectivités créent des postes « qui ont vocation à n’être occupés que par des agents en reclassement »  (« emplois-relais » ), peu exposés à la pénibilité. 
Par ailleurs, la formation, avec l’aide du CNFPT et des centres de gestion, est indispensable pour accompagner les agents en reconversion. Par exemple, « les agents de la ville d’Aix-en-Provence engagés dans une démarche de reclassement bénéficient d’un parcours d’apprentissage construit avec le CNFPT ».

Cadre juridique
Les auteurs de l’étude font un zoom intéressant sur le cadre juridique de cette question, en rappelant que les employeurs ont une obligation de reclassement et que « l’inaptitude physique ne peut conduire au licenciement d’un fonctionnaire qu’une fois que l’ensemble des moyens donnés par le statut a été épuisé ». Il est rappelé que l’obligation de reclassement incombe à la collectivité qui emploie l’agent : un agent inapte ne peut donc pas « être transféré à une structure tierce au nom de son appartenance à la fonction publique territoriale »  – en tout cas, il ne peut être transféré d’office. Depuis 2017, la loi prévoit également que le fonctionnaire reconnu inapte « a droit à une période de préparation au reclassement avec traitement ». 
Il est également rappelé qu’il existe un fonds spécifique permettant de « conduire des actions de prévention en matière d’usure professionnelle », le Fonds national de prévention mis en place par la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales. Il est néanmoins doté d’un budget extrêmement modeste (12,5 millions d’euros en 2018), soit « 30 fois moins que le budget de fonctionnement du CNFPT ». 
Par ailleurs, les auteurs du rapport regrettent que le droit individuel à la formation (CPF) soit trop peu sollicité et « rarement comme un outil de reconversion » : « Les formations liées à la reconversion sont celles qui sont le plus rarement agréées par les collectivités », note l’Inet. De même, le dispositif de CEP (conseil en évolution professionnelle) est « très peu mobilisé ». L’Inet recommande que le droit au CEP devienne « plus systématique », qu’il soit « plus explicitement proposé »  par les services de ressources humaines. Pour les petites collectivités qui n’ont pas de service de ressources humaines, « les centres de gestion pourraient offrir ce type de service ». 
Le rapport, de 45 pages, préconise un certain nombre d’autres mesures, dont « la généralisation des mutuelles employeur », un travail auprès du ministère de la Santé pour « pallier la pénurie de médecine du travail et de la prévention, qui fonctionne en sous-effectif », le renforcement de l’accompagnement psychologique des agents en situation d’inaptitude. 
L’Inet appelle également à développer, avec l’aide des centres de gestion, une « coopération entre collectivités d’un même bassin d’emploi »  pour parvenir à des solutions de reclassement « adaptées aux situations des agents ». Il est en effet fréquent que les communes, seules, n’aient pas « la taille critique pour offrir des solutions de reclassement adaptées ». L’Inet invite à réfléchir à des dispositifs de « contractualisation entre les différentes collectivités qui s’engageraient à favoriser le reclassement d’agents issus d’autres collectivités du même bassin d’emploi ». 

Finances
Dernier point, particulièrement important : l’Inet note que le traitement de l’usure professionnelle a forcément un coût pour les collectivités, (que ce soit pour la réduire, la prévenir ou la prendre en charge) et que le développement de ce problème conduit mécaniquement à « une croissance des charges de personnel ». L’Institut propose qu’a minima, ces coûts ne soient pas pris en compte dans les dispositifs de contractualisation entre l’État et les collectivités, qui limitent la hausse de leurs dépenses de fonctionnement, sous peine de malus. « À défaut de mécanismes de financement mutualisés ou assurantiels », il conviendrait aussi « d’alléger les cotisations qui pèsent sur les employeurs publics, afin de prendre en compte l’existence de ces dépenses supplémentaires et croissantes ».

F.L.

Télécharger l’étude de l’Inet.

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