Le 6 juillet dernier, le groupe de travail du Sénat rendait public un rapport de près de 150 pages dont le titre reprenait le titre du congrès de l’AMF de 2022 : Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur « pouvoir d’agir » . Désormais, il s’agit de tenter de faire passer ces propositions dans la loi. C’est l’objectif des trois textes présentés par Françoise Gatel (Union centriste), Mathieu Darnaud, Jean-François Husson et François-Noël Buffet (LR). 

Pourquoi trois textes ? Parce que certaines propositions supposent de modifier la Constitution (d’où une proposition de loi constitutionnelle), tandis que d’autres nécessitent une loi organique (c’est-à-dire relative à l’organisation des pouvoirs publics) ou une loi ordinaire. 

Dans l’exposé des motifs de ces textes, les quatre sénateurs font le constat d’une lente « amputation du pouvoir d’agir des élus locaux », de « libertés locales atrophiées », « d’élus locaux dévoués et investis (qui) voient leurs initiatives entravées ». Plus de quarante ans après les grandes lois de décentralisation, une forme de « recentralisation rampante »  est à l’œuvre, qu’il convient, écrivent les sénateurs, « d’enrayer ». Les trois textes souhaitent donc « apporter à notre législation les aménagements nécessaires pour retrouver la voie d'une décentralisation effective, au plus près des territoires et de leurs besoins ». 

Constitutionnalisation de l’autonomie financière

Premier étage de la fusée : la proposition de loi constitutionnelle. Elle vise, écrivent ses auteurs, à « conforter, au niveau constitutionnel, l'exercice des libertés locales en posant les principes d'une plus grande autonomie de l'action locale ». Ses six articles visent à faire entrer dans la Constitution le principe des libertés locales. Avec à la clé une inversion du système actuel d’application de la loi : aujourd’hui, c’est par principe le Premier ministre qui est chargé de l’application de la loi, c’est-à-dire de publier les textes réglementaires (décrets) permettant d’appliquer celle-ci . Le texte propose que ce pouvoir réglementaire soit octroyé de droit aux collectivités, pour l’exercice de leurs compétences, et que le Premier ministre n’en soit chargé que si la loi l’y habilite « expressément ». 

Par ailleurs, l’article 3 vise à instaurer « la différenciation des compétences à l’intérieur d’une même catégorie de collectivités ». 

Les sénateurs proposent également d’en finir avec le système actuel d’expérimentations, très centralisé : l’article 4 dispose qu’à l’issue d’une expérimentation, un dispositif dérogatoire, relevant de la loi ou du règlement, puisse être pérennisé « sur une partie seulement du territoire national et sans limitation de durée ».

En matière de finances locales, la proposition de loi constitutionnelle avalise une revendication constante de l’AMF : la « protection constitutionnelle de la fiscalité locale ». Remarquant que la rédaction actuelle de la Constitution n’a pas permis d’empêcher la suppression de la taxe d’habitation ou de la CVAE et leur remplacement par une part de fiscalité nationale sur laquelle les collectivités n’ont aucun pouvoir de taux ni d’assiette, les sénateurs proposent (article 6) d’inscrire dans la Constitution qu’une « part significative »  des ressources des communes doivent provenir d’une imposition dont celles-ci peuvent décider de l’assiette et du taux. Il s’agit donc de donner un contenu réel à la notion d’autonomie financière et fiscale, largement battue en brèche aujourd’hui. 

Enfin, la proposition de loi constitutionnelle vise à améliorer le principe de compensation aux collectivités des charges transférées par l’État, Il s’agirait de revenir sur le principe de la compensation « au coût historique », c’est-à-dire à hauteur de ce que la charge transférée coûtait au moment de son transfert. Exemple typique : le RSA. Les ressources allouées par l’État aux départements au moment du transfert n’ont plus rien à voir avec les charges réelles supportés par ces derniers, vu l’explosion du nombre de bénéficiaires. L’article 6 propose donc « le réexamen régulier »  des ressources attribuées par l’État, afin que leur montant évolue, le cas échéant, si les charges augmentent. 

Études d’impact et visibilité financière

Passons à la proposition de loi organique. Celle-ci est également assez brève (7 articles). Elle détaille les conditions d’applications des dispositions contenues dans la proposition de loi constitutionnelle. 

Par exemple, le texte détaille les conditions du « réexamen régulier »  des ressources attribuées à l’État pour compenser un transfert de compétence : il aurait lieu cinq ans après le transfert, puis tous les cinq ans, sous la forme d’un rapport du gouvernement « exposant les mesures envisagées pour ajuster les ressources attribuées aux collectivités territoriales au regard des charges qu’elles supportent pour l’exercice de la compétence concernée ». 

L’article 4 de cette proposition vise à consolider le dispositif des études d’impact, afin que les collectivités sachent réellement, en amont, ce que va coûter une création, modification ou extension de compétence. Si les études d’impact sont aujourd’hui obligatoires pour les projets de loi (issus du gouvernement), elles n’existent pas pour les propositions de loi (issues des parlementaires), ni pour les dispositions votées par amendement, qui ne figuraient pas dans le projet de loi initial. C’est ainsi, pour prendre un exemple célèbre, que le très coûteux dispositif de la Gemapi n’a jamais fait l’objet de la moindre étude d’impact, puisqu’il est issu d’un amendement à la loi Notre. La nouvelle proposition de loi organique prévoit de rendre obligatoire une « évaluation précise »  des charges induites par toute modification des compétences des collectivités. 

L’article 5 vise à donner davantage de visibilité aux collectivités sur le plan financier, en imposant au gouvernement de « donner des précisions sur l’évolution programmée des transferts financiers de l’État aux collectivités »  sur cinq ans, dans le cadre des lois de programmation des finances publiques. 

Enfin, les derniers articles de ce texte visent, notamment, à renforcer le pouvoir de dérogation des préfets, afin de pouvoir « adapter l’action de l’État aux réalités et aux projets locaux ». 

La proposition de loi ordinaire

Enfin – le dernier mais non le moindre –, le troisième texte (loi ordinaire) est nettement plus volumineux puisqu’il comprend 36 articles. Il comprend de nombreuses mesures relatives à l’exercice du mandat des élus locaux, sur des sujets variés (logement, transport, intercommunalité, urbanisme, statut de l’élu, compétences…) qu’il est impossible de décrire in extenso ici. D’autant que certaines de ces mesures, notamment sur le statut de l’élu, ont déjà été débattues et adoptées par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi renforçant la sécurité des élus locaux et la protection des maires, promulguée tout récemment (lire Maire info du 22 mars). 

Retenons néanmoins que le texte propose plusieurs mesures de « territorialisation de la politique du logement », permettant notamment aux EPCI d’adapter la loi aux circonstances locales via la signature de « pactes territoriaux »  avec l’État et de réviser localement les zonages des dispositifs Pinel et PTZ. Sur le logement toujours, les sénateurs proposent un nouveau soutien financier aux « maires bâtisseurs »  et des mesures de limitation et de régulation des locations courte durée type Airbnb. 

En matière d’urbanisme, l’article 9 du texte propose de « permettre aux maires et présidents d’EPCI à fiscalité propre de définir au sein du règlement du plan local d’urbanisme (…) les caractéristiques des constructions dispensées de toute formalité au titre du Code de l’urbanisme ». 

Le texte aborde la question des ZFE (zones à faibles émissions) en proposant de repousser les échéances à 2030 au lieu de 2025.

C’est sur l’intercommunalité que ce texte porte les mesures les plus ambitieuses. Il est notamment proposé à l’article 15 que les communes puissent se voir restituer certaines compétences par leur EPCI. Cette restitution devrait toutefois être validée par toutes les communes membres et pourrait se faire « à la carte »  (certaines communes de l’EPCI récupéreraient des compétences, les autres non, au choix). Par ailleurs, les sénateurs proposent de revenir sur le transfert obligatoire de la compétence PLU, en permettant aux communes de pouvoir récupérer tout ou partie de cette compétence si elles le souhaitent. « Tout ou partie », c’est-à-dire qu’une commune pourrait « sur certains pans du PLU, tel que l’urbanisme commercial par exemple », laisser la compétence à l’EPCI « sans perdre pour autant l'ensemble de sa compétence en matière d'urbanisme ». 

Sans surprise, le texte propose également de supprimer le caractère obligatoire du transfert de l’eau et de l’assainissement aux EPCI le 1er janvier 2026, en « laissant le choix aux territoires ». 

Les articles 26 à 31 de ce texte traitent des rapports entre collectivités et État. À retenir : la proposition de rendre possible pour une collectivité territoriale de déléguer une compétence à une autre collectivité de la même strate, et celle de permettre aux collectivités volontaires de prendre certaines compétences de l’État à titre expérimental. Il s’agirait de la compétence médecine scolaire, pour les départements, et aides à la pierre pour les EPCI. 

Enfin, les derniers articles du texte traitent de finances locales. Il est notamment proposé de renforcer le pouvoir du CFL (comité des finances locales), en obligeant le gouvernement à lui présenter les textes financiers , dont le projet de loi de finances, « au moins 7 jours avant leur présentation en Conseil des ministres ». 

L’article 35 enfin, vise à s’attaquer à l’actuelle addiction du gouvernement aux appels à projets. Il dispose qu’une collectivité territoriale ne pourrait « se voir exclue du bénéfice d’une subvention en vue de la réalisation d’un investissement ou d’un projet au seul motif qu’elle ne s’inscrirait pas dans une démarche contractuelle ou partenariale impulsée par l’État ». D’autre part, toujours dans le but de lutter contre le « fléchage »  des dotations d’investissement à la main des préfets, les sénateurs proposent d’expérimenter la mise en place d’une « dotation unique pour l’investissement »  qui engloberait à la fois la DETR, la Dsil et la dotation politique de la ville. « La mise en place d’une dotation unique serait de nature à simplifier les démarches des élus dans leur demande de subvention », écrivent les sénateurs.

Il reste maintenant à savoir quel sera l’avenir de ces propositions de loi. Si leur adoption par le Sénat ne fait guère de doute, il est moins évident que le gouvernement et sa majorité souscrivent à toutes les propositions contenues dans ces textes, qui vont peut-être se télescoper avec les propres propositions du gouvernement qui feront suite à la présentation du rapport d’Éric Woerth sur la décentralisation. Le débat ne fait que commencer. 

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