Cese : le gouvernement engage une réforme a minima

Le gouvernement a présenté comme prévu, lors du Conseil des ministres qui s’est tenu mardi, deux textes relatifs à la réforme du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Loin du grand bouleversement annoncé au moment de la réforme constitutionnelle avortée de l’an dernier – on parlait alors de transformer le Cese en « chambre de la participation citoyenne »  – les textes élaborés par le gouvernement ne modifieront le Cese qu’à la marge. 

Des projets abandonnés
Créé en 1925, le Conseil économique et social (auquel l’adjectif « environnemental »  a été ajouté en 2007) est considéré comme la « troisième chambre »  du pays, à côté de l’Assemblée nationale et du Sénat. Sans qu’en réalité son rôle puisse se comparer aux deux autres chambres : le Cese, dont les membres ne sont pas élus, n’a en réalité que peu de possibilité de modifier les textes de loi, et son avis est consultatif. Cette assemblée de quelque 233 membres souffre d’un déficit de notoriété, son utilité – voire son existence – même étant régulièrement remise en question. 
À l’issue du Grand débat national, le président de la République avait promis de réformer le Cese pour « accentuer son rôle dans la démocratie participative ». On a parlé à un moment de le fusionner avec le Sénat, ce à quoi Emmanuel Macron – et Gérard Larcher – se sont opposés. Le projet de réforme constitutionnelle présenté au printemps 2018, et qui n’a jamais abouti, prévoyait de transformer le Cese en Chambre de la participation citoyenne, d’abaisser le nombre de ses membres à 155, et éventuellement de le fusionner avec la Commission nationale du débat public (CNDP). En dehors de la réduction du nombre de membres, l’essentiel de ces transformations a été abandonné.

Changements à la marge
Le projet de loi présenté avant-hier ne propose plus de changer le nom du Cese ni de le fusionner avec la CNDP : cela, est-il noté dans l’étude d’impact, aurait nécessité une révision constitutionnelle, « ce qui apparaissait inadapté et trop contraignant pour répondre à la volonté du Gouvernement d’apporter des correctifs rapides aux insuffisances constatées ». La diminution du nombre de membres a en revanche été actée : il ne serait pas abaissé à 155 mais à 175. Le projet de loi détaille leur répartition : 52 représentants des salariés, 52 représentants des entreprises, professions libérales, artisans, etc., 45 représentants « des activités relevant des domaines de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative », et 26 représentants des « activités liées à la nature et à l’environnement ». Les membres du Cese seraient toujours désignés par les représentants des organisations et associations. 
En dehors de cela, les modifications proposées ne sont pas spectaculaires. Le gouvernement entend permettre désormais au Cese de « saisir avec l’accord des collectivités territoriales concernées, un ou plusieurs conseils consultatifs créés auprès d’elles ». Il s’agit essentiellement, peut-on lire dans l’étude d’impact, de permettre davantage de coopérations entre le Cese et les Ceser, c’est-à-dire les Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux. 
Le projet de loi prévoit une modification du droit de pétition – mais là encore, rien de révolutionnaire : les pétitions adressées au Cese pour examen doivent toujours avoir recueilli un minimum de 500 000 signatures, mais elles peuvent maintenant être envoyées « par voie électronique ». Il y a peu de chances que cette seule modification fasse notablement évoluer le nombre de pétitions dont sera saisi le Cese. 
L’article 4 du projet de loi est relatif à la participation du public aux travaux du Cese. « Il est apparu, à l’occasion du Grand débat national, que nos concitoyens souhaitaient être davantage associés aux processus décisionnels », est-il rappelé dans l’étude d’impact. Mais comme on l’a vu, le gouvernement a renoncé à créer une véritable « chambre de la participation citoyenne »  composée uniquement de citoyens éventuellement tirés au sort. Finalement, il a retenu l’option suivante : le Cese pourrait, « de sa propre initiative ou à la demande du gouvernement », organiser des consultations publiques, y compris en recourant au tirage au sort. Les modalités seront définies par décret, mais l’étude d’impact évoque à titre d’exemple la procédure mise en place pour convoquer la convention citoyenne pour le climat. 

Le Cnen sauvé ?
Enfin, l’article 6 du projet de loi consacre le Cese comme « instance consultative de premier ordre »  pour l’examen des projets de loi. 
Aujourd’hui, selon la Constitution, le Cese « peut »  être consulté par le gouvernement pour avis sur tout projet de loi, d’ordonnance ou de décret. La saisine est en revanche obligatoire pour les textes touchant aux problématiques économiques, sociales et environnementales.
À des fins de « rationalisation du processus d’élaboration des projets de loi », le gouvernement souhaite limiter les consultations des autres instances consultatives dès lors que le Cese est saisi. 
Le gouvernement a bien envisagé un moment, révèle l’étude d’impact, de substituer le Cese à toutes les autres instances consultatives, « sans réserve ». Ce qui, pour ce qui concerne les collectivités territoriales, aurait signifié la mort du Cnen (Conseil national d’évaluation des normes), instance composée de représentants des associations d’élus et chargée d’examiner tous les textes législatifs et réglementaires pouvant avoir un impact sur les collectivités. Certes, l’avis du Cnen n’est que consultatif, et le gouvernement peut choisir de prendre un décret même s’il a fait l’objet d’un avis défavorable du Cnen (cela vient d’être le cas, par exemple, pour le décret relatif au financement de l’apprentissage) ; mais il n’empêche que le Cnen joue, depuis quelques années, un rôle majeur, et qu’il a permis la modification d’un grand nombre de textes dans un sens favorable aux collectivités locales. 
Sa disparition aurait donc été, forcément, un casus belli pour les associations d’élus. 
Le gouvernement a donc choisi une voie médiane : le Cese se substituera aux instances consultatives pour l’examen des textes relevant de ses domaines de compétence, sauf « certaines consultations qui apparaissent irréductibles ». Parmi celles-ci, « les consultations des collectivités ». Sans qu’il soit directement nommé, on peut donc en conclure que l’existence et le rôle du Cnen ne sont pas menacés. 
Le texte a été déposé à l’Assemblée nationale. Mais son examen, vu l’embouteillage législatif, risque de tarder. Le gouvernement a donc déposé un second projet de loi pour prolonger le mandat des membres du Cese jusqu’en juin 2021. En effet, ce mandat devait prendre fin en novembre prochain, et le texte réformant le Cese risque de ne pas être adopté d’ici là. La prorogation de six mois du mandat des membres du Cese permettrait « d’éviter d’avoir à nommer de nouveaux membres dans la composition actuelle pour quelques mois seulement ».

Franck Lemarc

Accéder au projet de loi organique.
 

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