Alors que le projet de loi « 4D »  (relatif à la différenciation, à la décentralisation, à la déconcentration et décomplexification) vient de débuter son parcours législatif au Sénat, l’Inspection générale de l’administration (IGA) a publié, hier, un rapport visant à « nourrir les travaux du Parlement et du gouvernement »  sur l’un des aspects de ce texte : le pouvoir réglementaire des collectivités.
A la demande de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités, les auteurs de ce rapport ont ainsi recensé « les prérogatives réglementaires qui pourraient être conférées aux collectivités territoriales »  et identifié « les conditions nécessaires pour qu'elles puissent assumer pleinement ces responsabilités ». 

Un concept « encore flou » 

Ils expliquent, tout d’abord, que ce concept de pouvoir réglementaire local reste « encore flou pour beaucoup de praticiens du local »  et soulignent « la difficulté (...) réelle à déterminer précisément les règles nouvelles qui pourraient être définies au niveau territorial ». Alors même que « le pouvoir de fixer des normes générales et impersonnelles est au cœur de l’exercice des compétences des collectivités qui y recourent quasi quotidiennement sans avoir pleinement conscience de son usage ».  
Ils rappellent ainsi que cette prérogative couvre un champ très large : que ce soit la réglementation de l’usage d’un espace (avec le plan local d’urbanisme ou le règlement de voirie), la définition des modalités d’action de la collectivité (comme le règlement d’aides économiques), l’organisation d’un service public (comme le règlement d’assainissement) ou encore le fonctionnement interne (avec le règlement d’une assemblée). 
Un « paradoxe »  qui s’explique, selon eux, par « la difficulté des collectivités à appréhender comme un véritable pouvoir des prérogatives fortement encadrées au niveau national par la loi (...) et remises en cause par les interventions d’autorités normatives supra locales (l’État, au premier chef, mais aussi, le droit de l’Union européenne, les recommandations des autorités de régulation) ». Une difficulté qui tiendrait, « aussi et surtout, au fait que les collectivités raisonnent moins en termes de compétences, que de projets ». 
Et si « l’extension du pouvoir réglementaire local semble attendue par les représentants des collectivités territoriales au niveau national », observe l’IGA, elle constate également que « cette adhésion de principe est tempérée par une réelle difficulté des acteurs centraux comme locaux à identifier des leviers d’évolution ».  

Autonomie et différenciation élargies

Pour y remédier, les auteurs du rapport font une série de 13 recommandations pour conforter le pouvoir réglementaire local.
Ils plaident ainsi pour « un élargissement du pouvoir réglementaire local »  en renforçant « l’autonomie des collectivités »  (en desserrant le contrôle de l'État sur l'exercice de certaines compétences, par exemple) et en mettant en place une « plus grande différenciation territoriale »  (en ajoutant des dispositions liées au contexte local, en développant les expérimentations…).
La mission préconise « d’accompagner cet élargissement d’un processus permettant d’en garantir l’effectivité ». Pour cela, elle propose de « rendre plus lisible l’articulation du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales entre elles »  en « renforçant les chefs de filât en supprimant notamment l’arrêté préfectoral qui rend exécutoires les schémas régionaux »  et en ayant « plus largement recours à la notion d’autorités organisatrices qui s’accompagne du pouvoir réglementaire correspondant ». Elle suggère, en outre, de « renforcer certains pouvoirs de police en ouvrant, notamment, au président du conseil régional la possibilité de prendre des mesures, permettant de protéger le domaine de la région ».
Les auteurs du rapport recommandent, par ailleurs, de « mieux associer en amont les collectivités territoriales à l’adoption des textes les concernant et d’intégrer à l’analyse de l’étude d’impact le respect du principe de libre administration et de subsidiarité normative ». Ils souhaitent aussi voir « confier aux conférences territoriales d’action publique un rôle pour repérer les difficultés réglementaires rencontrées par les collectivités dans l'exercice de leurs compétences et de les faire remonter au Conseil national d’évaluation des normes (Cnen) ». 
Le rapport souligne, enfin, « la nécessité de promouvoir une nouvelle approche normative plus souple et concertée ». Il propose ainsi de « renvoyer pour certains textes présentant des enjeux de différenciation locale, le pouvoir réglementaire d’exécution d’une loi au préfet », de « prévoir dans les lois et règlements davantage de dérogations selon des circonstances locales précises », d’« élargir le rescrit préfectoral aux projets », et « surtout d’associer davantage les collectivités à l’exercice du pouvoir réglementaire de l’Etat au niveau local ».

Télécharger le rapport.
 

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