C’est une étape importante dans le conflit qui oppose, depuis des années, les propriétaires de micro-centrales hydroélectriques (moulins à eau) et les défenseurs de la biodiversité. Le problème spécifique de ce débat étant que s’opposent deux sujets qui, tous deux, sont parfaitement vertueux du point de vue de l’écologie : les petites centrales électriques installées sur les rivières contribuent à l’objectif d’augmenter la part de production d’énergies renouvelables… mais elles sont, en même temps, un obstacle à la « continuité écologique », c’est-à-dire en l’espèce à la libre circulation des poissons, ce qui pose un problème en termes de biodiversité. 

Le problème se pose depuis des années : il existe environ 18 000 ouvrages de type « moulins à eau »  dans le pays, qui, s’ils ne produisent chacun qu’une petite quantité d’électricité, représentent dans leur ensemble une part non négligeable de la production d’énergie renouvelable du pays ; mais qui représentent également des « obstacles »  à la circulation des poissons, et doivent donc, selon la loi, être « traités », c’est-à-dire aménagés pour permettre un passage pour les poissons, voire détruits. 

Évolutions législatives

Depuis la Lema (Loi sur l’eau et les milieux aquatiques) de 2006, cette question a connu de multiples évolutions législatives, par des modifications régulières de l’article L214-17 du Code de l’environnement, révisé deux fois en 2015, deux fois en 2016 et une dernière fois en 2021, dans le cadre de la loi Climat et résilience. Lors du débat sur cette loi, en juin dernier, les sénateurs avaient défendu l’idée que « la continuité écologique ne saurait en aucune façon servir de prétexte à l’autorité administrative pour promouvoir des solutions de destruction de moulins à eau ». 

Les débats ont abouti à une nouvelle rédaction de l’article L214-17 qui fixe plusieurs règles. Premièrement, les préfets doivent établir une liste de cours d’eau « en très bon état écologique »  qui doivent « jouer le rôle de réservoirs biologiques »  et nécessitant « une protection complète des poissons migrateurs ». Sur ces cours d’eau, « aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique ». Une seconde liste de cours d’eau doit être établie, cours d’eau « dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ». Sur ces cours d’eau, les ouvrages doivent être « gérés, entretenus et équipés »  de façon à permettre la continuité écologique, mais « sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d'énergie ». Dans le cas des moulins à eau permettant la production d’électricité et situés sur les cours d’eau de cette seconde liste, la loi ne permet pas leur destruction. 

Par ailleurs, l’article 2014-18-1 du Code de l’environnement mentionne spécifiquement « les moulins à eau équipés par leurs propriétaires, par des tiers délégués ou par des collectivités territoriales pour produire de l'électricité »  et situés sur la seconde liste, et précise que ces installations ne sont pas soumises aux règles d’aménagement prévues par la loi. 

Conformité à la Constitution 

C’est cette exemption qui a été attaquée notamment par l’association France nature environnement devant le Conseil constitutionnel, par le biais d’une QPC (question prioritaire de constitutionnalité). Les associations « reprochent à ces dispositions d'exempter désormais les moulins à eau de toutes les obligations et prescriptions que l'administration peut édicter pour assurer la migration des poissons et le transport des sédiments », ce qui serait d’après elle en contradiction avec l’article 1er de la Charte de l’environnement, à valeur constitutionnelle (cet article 1er disposant que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » ). Les associations estiment également que ces dispositions « instituent une différence de traitement injustifiée entre les moulins à eau équipés pour la production hydroélectrique et les autres ouvrages hydrauliques. » 

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision rendue le 13 mai, ne leur a pas donné raison. Il a estimé que le législateur « a entendu non seulement préserver le patrimoine hydraulique mais également favoriser la production d'énergie hydroélectrique qui contribue au développement des énergies renouvelables »  et a, « ce faisant, poursuivi des motifs d'intérêt général ». 

Les Sages ont également rappelé que cette exemption ne s’applique pas sur les cours d’eau de la première liste, ceux qui sont définis comme « en très bon état écologique »  et qui restent sanctuarisés. 

Enfin, le Conseil constitutionnel rappelle que les exemptions attaquées n’empêchent pas que les installations concernées doivent maintenir « un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces aquatiques ». 

Les dispositions contestées par France nature environnement sont donc conformes à la Constitution, ont tranché les Sages. 

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