Faire figurer les slogans de campagne d’un candidat et l’emblème de son parti sur la vitrine d’une permanence électorale est-il légal ? Et l’apposition de ces indications entre-t-elle dans le champ des dépenses de campagne remboursables ? 

La réponse, aussi étonnant que cela puisse paraître, n’a rien d’évident, et jusqu’à présent, elle était négative. C’est sur ce point que le Conseil d’État s’est prononcé le 16 février, en prenant le contrepied de la jurisprudence habituelle. 

Le contentieux

L’affaire jugée par le Conseil d’État concerne une décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) : une candidate iséroise aux élections législatives de 2022 avait certes vu ses comptes de campagne approuvés par la Commission, mais celle-ci avait retranché du remboursement une somme d’environ 2 000 euros, correspondant à des frais de vitrophanie, c’est-à-dire l’apposition du nom de la candidate, accompagné de slogans, sur la vitre de sa permanence électorale. 

La candidate a saisi le tribunal administratif de Paris pour faire annuler cette décision et intégrer ces frais dans ces comptes de campagne – mais celui-ci a validé la décision de la CNCCFP. En appel, en revanche, la cour administrative d’appel de Paris a annulé le jugement précédent et rétabli les comptes de campagne de la candidate dans leur totalité. Le sujet est donc remonté jusqu’au Conseil d’État, saisi par la CNCCFP pour casser la décision de la CAA de Paris. 

Ces décisions contradictoires de la justice montrent, à tout le moins, que la question n’a rien d’évident. 

« Ni slogan ni logo » 

Tout le problème tient dans l’interprétation de l’article L51 du Code électoral, qui dispose que les candidats, dans les 6 mois qui précèdent le scrutin, n’ont le droit d’apposer des affiches électorales que sur les emplacements officiels et les panneaux d’affichage d'expression libre, lorsqu’il en existe. Tout affichage apposé en dehors de ces emplacements doit être déposé d’office par le maire ou le préfet. 

Il découle de cet article que l’affichage à caractère de propagande électorale est interdit sur la vitrine d’une permanence électorale – tout comme sur des véhicules de campagne, ou des bus transportant les équipes de campagne. 

Que peut-on dès lors afficher comme indications sur la vitrine de la permanence ? Le Guide à l’usage des candidats et de leur mandataire, publié par la CNCCFP le 8 septembre dernier, était très clair sur ce sujet (p. 44) : « L’affichage sur les permanences électorales par un quelconque moyen est prohibé ». Seuls peuvent figurer sur la vitrine le nom et prénom du candidat ou le nom de la liste, des suppléants, la nature du scrutin et le nom du parti politique soutenant la liste. En revanche, ni slogan, ni logo de la campagne ou du parti, ni photographie du candidat ou de leur soutien, ni adresse internet ou QR-Code, ni programme électoral. L’apposition de ces éléments étant interdite, soulignait la Commission, elle ne peut donner lieu à remboursement et peut même donner lieu à de lourdes amendes.

Un problème « démocratique » ?

Ces dispositions ont été remises en question, dans un premier temps, par la Cour administrative d’appel de Paris, en février 2025, dans l’affaire de la candidate iséroise. Non sans logique, la CAA estimait alors que « l’installation d’une telle permanence électorale ayant notamment pour vocation d’y accueillir le public, les candidats doivent demeurer libres d’en marquer la présence par un signalement approprié visible de l’extérieur qui, sous quelque forme que ce soit, doit permettre en particulier de souligner son usage à des fins politiques, qu’il s’agisse de la mention, non seulement, de l’identité des candidats, de leur parti ou mouvement politique et de la date de l’élection concernée, mais aussi, notamment, de slogans, photographies ou logos. »  La CAA estimait qu’un tel signalement « ne saurait être regardé comme un affichage »  et même qu’interdire cette pratique constituerait « une ingérence qui n’est pas nécessaire dans une société démocratique ». 

Un autre tribunal administratif, celui de Rouen, est allé dans le même sens en décembre dernier, en suspendant la décision du préfet de l’Eure, qui avait exigé qu’un candidat à l’élection municipale à Évreux retire de la vitrine de sa permanence une vitrophanie comportant des slogans et sa photographie. 

Changement de pied de la CNCCFP

Dans ce contexte, il était donc temps que le Conseil d’État se prononce, et c’est ce qu’il a fait cette semaine.

Dans sa décision, le Conseil d’État reprend les arguments de la CAA de Paris : « Le signalement approprié par un candidat, au moyen d'éléments visibles de l'extérieur, de l'usage d'un local à des fins de permanence électorale ouverte au public ne saurait être regardé comme constituant, par lui-même, un affichage ». Les magistrats désignent nommément l’apposition du « logo du parti politique et des slogans correspondant (aux) propositions du candidat »  comme « n’excédant pas un signalement approprié de l’usage politique de ce local à des fins électorales ». 

Le Conseil d’État a donc exigé que la CNCCFP rétablisse les frais afférents à cette apposition dans les dépenses remboursables de la candidate de l’Isère. 

Il est à noter que la CNCCFP a immédiatement tiré les conclusions de cette décision en publiant un communiqué, avant-hier, pour établir que désormais, « une vitrophanie apposée sur la vitrine d’un local de permanence électorale est autorisée et ne constitue pas un affichage irrégulier ». Étonnamment, la Commission va même plus loin que ce qui est écrit dans la décision du Conseil d’État, puisqu’elle indique que « la photographie du candidat »  peut désormais être apposée sur la vitrine. Les dépenses de signalétique correspondantes « constituent des dépenses électorales et doivent être inscrites dans les comptes de campagne », poursuit la Commission, qui indique néanmoins qu’elle « examinera »  cas par cas si cette signalétique est « conforme aux règles fixées par le Conseil d’État ». Le Guide à l’usage des candidats sera « prochainement mis à jour ». 

Des règles à faire évoluer ?

Conclusions : comme l’explique ce matin à Maire info l’avocat spécialiste en droit électoral – et ancien rapporteur à la CNCCFP – Jean-Christophe Ménard, cette décision ne renverse pas les tables : « On est uniquement sur la question de la désignation de la permanence électorale. »  Autrement dit, cette décision ne remet évidemment pas en question les règles fixées par l’article L51 du Code électoral, et l’affichage électoral en lui-même reste prohibé y compris sur les vitrines des permanences. 

Cette décision change-t-elle la donne sur la question des véhicules de campagne ? « En partie oui, estime l’avocat. Si le véhicule est une permanence mobile, on peut transposer la jurisprudence », et il sera donc possible d’y apposer les éléments autorisés par le Conseil d’État. « En revanche, si c’est la voiture d’un candidat, il ne s’agit pas d’une permanence électorale, pas plus que les véhicules servant à transporter l’équipe ». 

Pour Jean-Christophe Ménard, ces règles qui s’enchevêtrent ne sont pas forcément adaptées et restent difficiles à comprendre – témoin, la différence d’appréciation entre la décision du Conseil d’État et l’interprétation faite dans la foulée par la CNCCFP. « Il y a des incongruités dans la législation », qui devrait sans doute « évoluer sur ce point »  juge l’avocat, comme, du reste, « l’a suggéré le Conseil constitutionnel ». 

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