Loi Élan et planification urbaine : la pyramide des normes rationalisée

Avec l’ordonnance « modernisation des Scot »  (lire Maire info du 19 juin), un autre texte très attendu des acteurs de l’urbanisme a été publié au Journal officiel du 18 juin, toujours en application de la loi Élan de 2018. Il s’agit de l’ordonnance « relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme », qui entrera en vigueur – comme la réforme des Scot – le 1er avril 2021. 

Dépoussiérage, simplification : promesse tenue
PLU(i), Scot, Sraddet, Sdage, Sdrif, DTA, Sdom… Le droit de l’urbanisme a toujours été particulièrement friand des acronymes. Des noms de code portant des politiques sectorielles et désignant des documents bien réels, avec une portée juridique variable et des périmètres propres – parfois très limités. 
Pour l’heure, il existe en valeur absolue 29 documents opposables aux schémas de cohérence territoriale (Scot), aux plans locaux d’urbanisme (PLU), aux documents d’urbanisme en tenant lieu et aux cartes communales. Les acteurs du secteur réclamaient de longue date un dépoussiérage et une simplification de cette hiérarchie des normes, devenue au gré des réformes une pile d’assiettes instable, tendant à ralentir la mise à jour des documents d’urbanisme au regard d’objectifs plus récents tels que la lutte contre l’artificialisation des sols ou contre le dérèglement climatique.

De ce point de vue, la promesse de la loi Élan semble tenue : l’ordonnance du 17 juin simplifie et rationalise effectivement la pyramide et les liens contraignants entre documents. Le lien de prise en compte est ainsi supprimé, au profit de la seule compatibilité. Avec deux exceptions notables : les objectifs du Sraddet, mais aussi les programmes d’équipement de l’État, des collectivités et des établissements et services publics – pour lesquels ce lien contraignant perdurera. Pour Me Arthur Gayet, avocat au cabinet Seban et associés, « cette suppression est une bonne chose : au regard de la jurisprudence, il est difficile d’en définir précisément les contours et de distinguer clairement ce rapport de celui de compatibilité ».
Basculent ainsi en lien de compatibilité le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), les schémas régionaux des carrières (SRC), le schéma départemental d’orientation minière (SDOM) de Guyane, les documents stratégiques de façades maritimes/bassins maritimes (DSFM/BM), le schéma régional d’habitat et d’hébergement (SRHH) d’Ile-de-France et le plan climat-air-énergie territoriale (PCAET). 

Portée normative renforcée, projet de territoire contrarié ?
De ce point de vue, des inquiétudes demeurent du côté des associations d’élus   AMF en tête. Le renforcement de la portée normative de certains documents pourrait influer « sur la priorisation des enjeux et projets, (…) au détriment du projet de territoire ». C’est notamment le cas pour le schéma régional des carrières (SRC) et le schéma départemental d’orientation minière (SDOM), « qui pourraient entrer en contradiction avec des enjeux locaux de protection des sites et biotopes », estime notamment Pierre Jarlier, maire de Saint-Flour (Cantal) et vice-président de l’AMF. 
Par ailleurs, quatre schémas disparaissent de la pyramide. Les Scot, PLU et documents en tenant lieu seront ainsi dispensés de tout lien juridique avec les chartes de pays, les schémas départementaux de l’accès à la ressource forestière (Sdarf), les schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine (SRDAM), et enfin, les directives territoriales d’aménagement (DTA). Des exclusions résultant d’un « diagnostic de chacun des documents opposables », compte tenu de leur « impact urbanistique »  et de leur « pérennité », selon une note de la DGALN. 

Scot et politiques sectorielles : un schéma de plus en plus intégrateur 
Surtout, l’ordonnance du 17 juin consacre et renforce le rôle intégrateur du Scot dans la hiérarchie des normes opposables aux documents d’urbanisme. En particulier, la double opposabilité aux PLU et aux Scot des plans d’exposition au bruit (PEB) ou le plan de mobilité d’Ile-de-France (PDU/PM) est supprimée au profit du seul Scot, devant porter l’essentiel des politiques sectorielles à intégrer aux documents d’urbanisme.
De ce point de vue, « la loi Littoral est un exemple topique du rôle du Scot en tant que schéma intégrateur », analyse Me Arthur Gayet. Effectivement, la loi Élan renforce considérablement le Scot en la matière : il lui incombe désormais de préciser les modalités d’application des dispositions de la loi Littoral – et, en particulier, de fixer les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés, ainsi que leur localisation.

Compatibilité entre documents : inventaire régulier et modification simplifiée
Autre avancée majeure pour les collectivités, d’un point de vue pratique : l’unification des délais de mise en compatibilité des documents d’urbanisme. Alors que les auteurs de PLU(i) et de Scot étaient tenus de veiller constamment à la compatibilité de leurs documents avec les schémas sectoriels adoptés postérieurement, l’ordonnance du 17 juin instaure un état des lieux tous les trois ans, pour une mise en compatibilité en une fois, via la procédure allégée de modification simplifiée – et non plus la révision ou la modification. Un délai raccourci à un an s’agissant de la mise en compatibilité avec un nouveau Scot. 
L’intérêt pour les collectivités est double : il s’agit de gagner en rapidité et en efficacité, tout en économisant les ressources. La modification simplifiée permet en effet une simple participation du public par voie électronique, sans passer par l’enquête publique. Du point de vue de la sécurité juridique, les auteurs de PLU(i), Scot et autres documents d’urbanisme sortent encore une fois confortés de cette réforme : une immunité juridictionnelle est désormais instaurée entre l’entrée en vigueur du document opposable et l’expiration du délai de mise en compatibilité.  

Dialogue entre État et collectivités : la note d’enjeux consacrée
Pratique officieuse, la note d’enjeux permet indirectement aux collectivités de s’assurer que leurs documents d’urbanisme correspondent aux objectifs étatiques, avant passage éventuel au contrôle de légalité, et indépendamment du « porter à connaissance ». Concrètement, le préfet de département transmet aux auteurs des Scot et PLU(i) un exposé des enjeux qu’il identifie sur le territoire et que le document d’urbanisme est appelé à traduire.
Si la formalisation de cette note oblige les services de l’Etat à l’égard des porteurs de Scot et de PLUi qui en font la demande, ce document n’est pas contraignant – y compris pour le préfet, qui reste maître d’exercer son contrôle de légalité sans lien avec le contenu de la note. Dialogue renforcé pour une compréhension partagée des enjeux tenant à la hiérarchie des normes, « unicité du dire de l’État » : sous cette forme, la consécration de la note d’enjeux pourrait être une excellente nouvelle pour l’urbanisme, ses acteurs, la fluidité et la transparence des procédures. Néanmoins, les communes restent à l’écart de cette avancée – ce qu’a regretté l’AMF : seuls les porteurs de Scot et de PLUi sont habilités à demander une telle note. Un bémol important pour les maires…

Caroline Saint-André

Accéder à l’ordonnance relative à la hiérarchie des normes.

Suivez Maire info sur Twitter : @Maireinfo2