Cinquante personnalités qualifiées auditionnées, 600 élus locaux consultés, 375 pages, 36 recommandations… et un enjeu central pour les élus locaux : l’« irritant majeur de la complexité des règles d’urbanisme »  dans les territoires de montagne et littoraux. Présenté à la presse le 8 juillet, le rapport de la mission d’information présidée par le sénateur écologiste de l’Isère, Guillaume Gontard, avance de nombreuses propositions pour « conforter, adapter, et différencier »  ces lois adoptées il y a quatre décennies face aux enjeux actuels. 

Bien que dressant un bilan « très positif »  de ces deux lois qualifiées de « cathédrales », la mission d’information oppose deux bémols à ce constat : ces textes seraient « insuffisamment adaptés aux spécificités des territoires », et les difficultés d’application des règles d’urbanisme demeureraient un irritant pour les acteurs locaux, « l’application de ces lois étant jugée déséquilibrée en faveur de la protection et au détriment de l’aménagement et du développement ». Adopté à 20 voix – sans celle du président de la mission Guillaume Gontard, s’opposant à la tournure dérégulatrice qu’auraient pris les travaux – , le rapport sénatorial propose ainsi d’ouvrir un nouveau chantier législatif et réglementaire, guidé par le principe de différenciation territoriale.

Des recommandations déjà adoptées pour les territoires de montagne

Côté montagne, le chantier a déjà partiellement abouti : l’acte III de la loi Montagne, incluant certaines recommandations du rapport, a été adopté définitivement le 21 juillet. La question des grands lacs de plus de 1 000 hectares, soumettant les communes concernées à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral, est notamment tranchée, se félicite Jean-Michel Arnaud, sénateur centriste des Hautes-Alpes, président de l'Association des maires des Hautes-Alpes et rapporteur de la mission, interrogé par Maire info. « Les SCoT pourront ainsi redéfinir, en dehors de la bande des 100 mètres et des espaces proches du rivage, le périmètre de la loi Littoral, et ainsi soustraire certaines parties de la commune de son application ».

Autre mesure issue du rapport sénatorial : l’assouplissement du principe d’urbanisation en continuité, qui reste encadré, notamment pour les terres agricoles, par l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Revendiquée là aussi par Jean-Michel Arnaud, une autre avancée figure dans la loi Montagne III : « La reconnaissance des ouvrages neutralisés ou non classés (épis, petites digues, etc.) en tant qu’ouvrages relevant de la Gemapi ». Sur cette question des ouvrages, le rapport sénatorial préconise plus globalement, sur le modèle du « programme national ponts », de lancer un « programme national digues et ouvrages côtiers ».

Des SCoT « écrans »  face à des lois « monuments » 

Côté littoral, les choses sont, comme souvent, plus complexes. Si le texte de 1986 reste le socle majeur de protection des territoires littoraux – sans même un acte II –, il a été régulièrement amendé pour autoriser des dérogations ciblées. Principal reproche formulé à son encontre par les élus locaux, l’insécurité juridique tenant à la jurisprudence particulièrement prolixe face à ce texte peu bavard, et jugée de plus en plus restrictive. Lors de l’audition des avocats Loïc Prieur et Grégory Mollion le 9 juin, le renforcement des documents d’urbanisme, en particulier du SCoT (ou du PLUi valant SCoT), était déjà sur la table pour contenir ce mouvement parfois imprévisible, et redonner la main aux élus locaux. 

Dans le même sens, le rapport final contient une batterie de recommandations pour faire de ces documents « les pivots de la différenciation territoriale », en les incitant « à définir de manière précise les notions pertinentes de la loi Littoral et, le cas échéant, de la loi Montagne », pour leur permettre de « faire écran »  à ces deux lois, pourtant qualifiées de « monuments ». Pour faciliter la mobilisation des « dents creuses »  dans les communes littorales, le rapport préconise par ailleurs qu’elles puissent être incluses dans le périmètre des secteurs déjà urbanisés et que ces derniers puissent être densifiés a d’autres fins que la production de logements et de services publics.

Pour une meilleure intelligibilité des règles

Au-delà de la planification territoriale, le rapport propose, pour une meilleure intelligibilité des règles, d’intégrer dans la loi ou le règlement les critères d’identification de certaines notions des lois Montagne et Littoral (urbanisation en continuité, espaces proches du rivage, capacité d’accueil...). Avant le lancement d’un tel chantier, les sénateurs plaident pour la rédaction d’une circulaire à l’attention des collectivités territoriales et des services de l’État, « compilant de manière claire et exhaustive le droit applicable et la jurisprudence pertinente, tout en rappelant le caractère non prescriptif de cette dernière ». Le tout couplé à une offre de formation et d’ingénierie renforcée. Ils préconisent aussi « une révolution copernicienne dans le positionnement de l’État par rapport aux collectivités, en passant d’une logique de contrôle de l’application de la loi à une logique d’accompagnement ».

À noter qu’au titre de l’adaptation au dérèglement climatique, le rapport préconise, pour faire face au recul du trait de côte, de « permettre aux SCoT d’assouplir les conditions de relocalisation en discontinuité »  pour anticiper les recompositions spatiales à venir. Une remise en cause de la loi Climat et résilience de 2021 qui peine à trouver son public, et qui place, là encore, le SCoT au cœur de l’aménagement des territoires.

« Globalement, nos recommandations vont dans le sens d'un assouplissement, et non d’une dégradation de l'esprit de préservation de la loi Littoral, assure Jean-Michel Arnaud. Avec une bonne coordination des acteurs locaux, on peut avancer. Une des recommandations sur la loi Littoral est de s'inspirer des comités de massif, instances de gouvernance des territoires de montagne. Il s’agirait de mettre en place des comités littoraux qui permettraient probablement, sur un certain nombre de sujets, de faciliter le dialogue, mais aussi de travailler à l'émergence d'innovations à la fois juridiques, techniques, de protection, et un meilleur partage de l'information et de la gouvernance entre les différents acteurs. » 

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