Entre 82 et 187 milliards d'euros. C’est le montant des aides annuelles versées aux entreprises en France, estime le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan (HCSP) dans un rapport publié vendredi dernier, et commandé par Sébastien Lecornu dans le but de clarifier cette notion ainsi que le montant de ces aides de plus en plus controversées. Depuis l’an dernier, les interrogations se multiplient sur leur efficacité comme sur leur soutenabilité budgétaire, au moment même où l’exécutif réclame des efforts aux Français (et aux collectivités) et compte imposer des économies majeures dans le prochain budget de l’État. 

La mission semble ne pas être totalement réussie pour le Plan puisqu’aucun chiffrage n’a fait consensus parmi la commission de concertation qui a rassemblé à la fois syndicats, patronat, parlementaires et collectivités locales - dont Régions de France, Départements de France et l’AMF. C’était pourtant tout l’objet du rapport du HCSP, bien que le Haut-Commissaire, Clément Beaune, s’en défende et estime que le « débat intéressant »  ne devrait pas porter « sur un chiffre magique ». Pourtant, ces dernières années, les différentes évaluations réalisées ont fait apparaître des résultats très divers, rendant difficilement lisible le coût de ces aides accordées aux entreprises. 

Des estimations divergentes depuis 25 ans

Rien que l’an passé, l’organisme de réflexion placé auprès de Matignon avait quantifié ces aides publiques à hauteur de 112 milliards d’euros, quand le Sénat les chiffrait à près du double, à 211 milliards d’euros. Et la douzaine d’estimations faites au cours des 25 dernières années, et sur lesquelles reviennent les auteurs du rapport, n’arrangent rien. 

En 2002, les travaux réalisés par la Commission nationale des aides publiques aux entreprises (Cnape) estimaient à 12 milliards d’euros le total des aides aux entreprises du budget de l’État, hors Outre-mer, et à « 15 milliards les aides directes des collectivités locales et les ressources propres des organismes ». En 2005, le rapport de la Mission d’audit de modernisation sur « les aides publiques aux entreprises »  tablait sur 65 milliards d’euros, quand le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) les évaluait, cinq ans plus tard, à plus de 170 milliards d’euros et France Stratégie à 223 milliards d’euros en 2019.

En 2024, l’Inspection générale des finances chiffrait ces aides « financées par le budget de l’État et celui des organismes de sécurité (...) en 2022 à environ 88 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent les aides versées par les administrations publiques locales qui sont évaluées à au moins 7 milliards en 2021 ». De quoi s’y perdre donc. Même si « ces écarts traduisent moins des différences de chiffrage que des choix différents de périmètre et de méthode », constatent les auteurs du rapport. 

On peut d’ailleurs noter que certaines de ces évaluations incluent les aides des collectivités locales quand d’autres les excluent. Parmi ces mesures de soutien apportées par les collectivités, le Plan a notamment retenu les aides budgétaires qui ciblent les entreprises, les aides qui transitent par leurs opérateurs locaux (aides transitant par les sociétés mixtes notamment), les aides fiscales en faveur des entreprises (notamment celles liées aux taux réduits ou aux exonérations de fiscalité locale) ou encore les dépenses spécifiques d’accompagnement des entreprises. D’autres « soutiens indirects »  existent (comme la mise à disposition de terrains, par exemple), mais sont « difficilement chiffrables ».

Deux périmètres retenus

Au terme d'une concertation qui a conduit, sans grande surprise, à une série de désaccords, les contributions des syndicats, du patronat, des parlementaires et des collectivités locales ont, toutefois, permis de fixer une définition de ce que sont des aides aux entreprises (« toute intervention publique qui mobilise des ressources publiques au bénéfice d'une entreprise ou d'une entité exerçant une activité économique, en lui procurant un avantage économique identifiable, sans contrepartie équivalente en biens, services, actifs ou mission de service public » ). 

« Aucun consensus »  ne s'est cependant dégagé « pour définir un périmètre unique »  de ces aides, alors même que « la plupart des participants considèrent que la définition du périmètre constitue un enjeu important, en ce qu’elle conditionne à la fois l’information des citoyens et des décideurs sur le montant total des aides retenues, et oriente ainsi les évaluations à mettre en œuvre dans ce cadre comme les éventuelles réformes à envisager ». La question de l’intégration des allègements de cotisations sociales dans la notion d’aides publiques aux entreprises a été « l’un des principaux points de désaccord ».

Dans ce contexte, la commission de concertation a décidé de retenir deux périmètres de référence pour le suivi budgétaire annuel et l’évaluation des dispositifs, le Haut-Commissariat souhaitant que les aides qui y correspondent apparaissent en annexe de chaque projet de loi de finances. Le premier périmètre « restreint », estimé à 82 milliards d'euros pour l’année 2023, est celui des « aides directes et ciblées »  et rassemble les subventions, les avantages fiscaux, les exonérations ciblées de cotisations sociales, certaines aides financières et les aides directes des collectivités. Le second, estimé à 187 milliards d'euros, est celui « des soutiens économiques en faveur des entreprises »  et intègre en plus les exonérations générales de cotisations sociales, certains taux réduits de TVA et des interventions indirectes des collectivités. 

« En publiant ces deux périmètres chaque année, dans les documents associés aux projets de lois financières, le débat passerait utilement de “combien ça représente ?” à “comment ça évolue ?” et “comment on évalue ?” », explique le Haut-Commissariat, qui estime que « ce cadre constituerait la base du recensement des dispositifs par les ministères en charge de l’économie et des comptes publics ». Le HCSP propose également de mettre en place « un cadre opérationnel de suivi et d’évaluation des aides aux entreprises, pour éclairer les débats budgétaires et les orientations des politiques publiques ». Dans sa lettre de mission, le Premier ministre parle d’ailleurs de mettre en œuvre un « financement socle »  des organismes d'évaluation des politiques publiques qu’il souhaite « lancer en 2026 ».

Diriger les aides « de manière ciblée » 

Les réactions n’ont pas tardé à affluer. Si le Medef a estimé que « le sujet important n'(était) pas celui des aides (...) mais le taux de prélèvements obligatoires », le Mouvement des entreprises de taille intermédiaire (Meti) voit, pour sa part, dans ce rapport « un nouveau leurre, un an après celui du Sénat ». Mécontente également, la CGT a critiqué le fait que l’on retienne deux chiffrages, dont l'un exclut les exonérations de cotisations, y voyant « une opération d'enfumage visant à minimiser le niveau de l'intervention publique en faveur des entreprises ».

Du côté des collectivités, on peut noter la contribution des Départements de France qui plaident pour « sortir de la logique de massification de l’aide pour aller vers celle de l’individualisation », l’association rappelant que « l’argent public est rare et qu’il doit, en conséquence, être utilisé avec efficacité ». 

« Tout comme le gouvernement se refuse à baisser de manière globale les taxes sur l’essence, en cette période de hausse massive des prix du carburant, il est raisonnable d’envisager de diriger les aides aux entreprises de manière ciblée. Il faut arrêter d’arroser le désert pour conduire des actions résolues, là où le besoin est important et pour une durée limitée », explique l’association qui juge qu’il faut aussi « distinguer les aides stratégiques et les aides qui relèvent de l’aménagement du territoire ».

En outre, elle rappelle que « le versement d’argent public ou la réalisation de travaux publics peuvent et doivent être conditionnés à la réalisation d’objectifs précis et vérifiables (création d’emplois, persistance d’une activité sur un site précis, adaptation de l’activité aux contraintes environnementales, etc.) »  et que « l’aide doit être ponctuelle et ne pas faire partie du modèle économique de l’activité considérée ». 

Contrairement aux départements qui ont perdu la possibilité d’intervenir directement dans le champ économique, Régions de France soutient, dans sa contribution, que « la décentralisation massive des aides publiques aux entreprises aux régions est la solution la plus efficace ». « Les aides publiques économiques des régions en faveur des entreprises doivent être définitivement considérées comme des aides publiques aux entreprises et être intégrées dans les périmètres étudiés », estime ainsi l’association dont la présidente, Carole Delga, a toutefois rappelé « la difficulté de coordonner les interventions économiques avec l’État, en l’absence d’un dialogue (...) sur les aides aux entreprises et d’un partage d’informations favorisant le suivi des entreprises aidées ».

Consulter le rapport.

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