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« Un enlisement à bas bruit résultant d’une conjonction de facteurs. »  C’est la conclusion du nouveau bilan réalisé par la Cour des comptes sur la mise en œuvre du droit au logement opposable (Dalo).

Celle-ci constate une « accentuation des difficultés »  qu’elle avait déjà pu observer il y a cinq ans, en particulier dans la région Île-de-France. Mais - et c'est ce qui rend son analyse contestable aux yeux de l’AMF - elle en rend les élus locaux partiellement responsables et propose de passer par-dessus l’avis des maires. 

78 000 ménages toujours pas relogés

« Pour de trop nombreux ménages, le Dalo n’est pas encore un droit effectif, et le risque qu’il devienne un droit source de désillusions augmente » , préviennent les magistrats financiers, estimant qu'il fait face à un « enlisement progressif ».

Instauré il y a 15 ans, ce droit vise à confier à l’État l’obligation de loger ou de reloger les ménages qui y sont reconnus éligibles, de façon prioritaire, urgente et avec une offre « adaptée » . Et si celui-ci en est bien le « seul débiteur » , « les collectivités territoriales, les bailleurs sociaux et Action Logement ont l’obligation de contribuer à l’effort de relogement » , rappellent les magistrats financiers, considérant que cet effort reste « insuffisant ». 

Mais les collectivités en sont-elles responsables ? Comme le répètent non seulement l’AMF mais également l’USH (Union sociale pour l’habitat), la trop faible production de logements sociaux tient en grande partie à des décisions de l’État, au premier rang desquelles la baisse des APL en 2017, ou encore la non-compensation intégrale des exonérations de TFPB et le désengagement de l’État sur les aides à la pierre. 

Délais « aléatoires » 

Pour ce qui est du respect des délais, la Cour le juge « trop souvent »  aléatoire. À l’échelle nationale, « moins de la moitié des ménages »  reconnus éligibles au Dalo a ainsi été relogée dans les délais fixés par la loi. L’attente après décision favorable était en moyenne de 473 jours en 2020, mais atteignait les 625 jours en Île-de-France et dépassait la barre des 1 000 jours (depuis 2017) à Paris. Des délais moyens qui sont devenus « contradictoires avec l’idée d’un relogement prioritaire et urgent », soulignent les magistrats alors que la loi fixe un délai de trois mois au préfet du département pour proposer un logement adapté (six mois, en Ile-de-France). D’autant que « l’année 2020 s’est traduite presque partout par une dégradation des délais moyens ».

Et cette situation « s’est dégradée depuis 2015 » , date à laquelle on comptait alors 60 000 ménages en attente d’une offre (contre 78 000 en 2020). Car si le nombre annuel de relogements est demeuré globalement stable depuis cette date, les décisions de reconnaissance ont, elles, progressé.

Depuis 2015, l’État a ainsi dû payer près de 130 millions d’euros au titre des astreintes, la Cour des comptes soulignant que « l’activité contentieuse représente une charge lourde pour les juridictions administratives, particulièrement en zone tendue où l’intervention du juge ne permet pas d’agir sur le principal levier : l’offre de logements ».

Si le manque de logements sociaux est en grande partie responsable de cette situation, il n’est pas le seul frein à la mise en œuvre du Dalo, selon la Cour, qui pointe « l’augmentation du nombre des objectifs assignés aux acteurs locaux en matière d’attributions de logements sociaux »  avec la création de « nouvelles catégories de publics prioritaires »  et l'allongement continu de cette liste. Elle pointe également « la concentration excessive sur l’Etat des efforts de relogement », « l’imprécision ou l’inadaption de certains critères d’éligibilité », « la fragilité des commissions de médiation »  ou encore « l’insuffisance de l’accompagnement des ménages ».

Supprimer l’avis préalable du maire : l’AMF « fermement opposée » 

Pour y remédier, la Cour appelle à une évolution du cadre juridique et des modalités de la mise en œuvre opérationnelle du Dalo, et formule treize recommandations destinées à restaurer son effectivité.

Dans le but de simplifier les procédures, les magistrats financiers proposent en particulier de supprimer l’avis préalable du maire sur la définition du périmètre au sein duquel les logements Dalo doivent être situés. Interrogés ce matin, les services de l’AMF se disent non seulement « étonnés »  par cette proposition, dans la mesure où « les services de l'État ont besoin de l’expertise des maires qui connaissent en général mieux que quiconque la situation sociale des quartiers de leur commune » , mais surtout « fermement opposés »  à cette proposition : « Les maires constatent que le logement des Dalo se fait parfois au détriment de leur politique de peuplement et de la mixité sociale et peut conduire à concentrer la pauvreté dans certains quartiers. Pour éviter cet écueil, l’État et les bailleurs devraient systématiquement essayer de s’adapter aux prescriptions des PLH et aux politiques décidées localement. »  L’AMF conteste également que l’avis préalable du maire soit « générateur de blocage »  – la Cour des comptes estime en effet que « les avis négatifs, même s’ils n’ont qu’une valeur consultative, peuvent mettre l’État en difficulté pour mener à bien l’opération de logement » . Cet argument n’est « pas recevable » , selon les experts de l’association : « Si des avis négatifs existent de la part de l'autorité légitime en matière d’attributions qu'est le maire, cela prouve justement qu'il est important de conserver cet avis préalable afin d'améliorer l'efficacité des politiques publiques ! » . 

Refus d’une « technocratisation »  excessive du dispositif

La Cour propose également de restaurer la primauté absolue du Dalo, qui est parfois relégué au rang de « priorité parmi d'autres »  alors qu'il doit passer devant toutes les autres situations d'urgence. Si l’AMF dit « ne pas contester »  le principe de la primauté du Dalo, elle ne souscrit pas non plus aux propositions pratiques de la Cour des comptes sur ce sujet, à savoir veiller à ce que la cotation des demandes de logement social reconnaisse systématiquement la primauté du Dalo. L’AMF rappelle que « les systèmes de cotation ne classent pas les demandes entre elles et ne sont qu’un système d’aide à la décision. Faire évoluer le principe de la cotation vers un système de classement, en instituant une prime systématisée au bénéficiaire Dalo, n’est pas souhaitable, car cela induirait des complexités nouvelles. »  L’association craint qu’une « technocratisation »  excessive du système soit contreproductive, et préférerait, par exemple, que les maires bénéficient « d’outils informatiques »  qui leur permettent, de façon transparente, de s’informer en temps réel sur le statut du demandeur.

Parmi les autres préconisations de la Cour, on peut retenir celle consistant à réduire le champ d’application du Dalo et à en exclure les personnes habitant déjà dans un logement social (qui peuvent actuellement y prétendre si elles ont déposé une demande de relogement traitée dans un « délai anormalement long » ). Une préconisation qui a provoqué la colère de l’USH, dont la présidente, Emmanuelle Cosse, a notamment déclaré : « Le problème n’est pas d’organiser la concurrence entre les ménages les plus pauvres comme semble le suggérer la Cour des comptes, mais de développer une offre de logements neufs, avec des loyers bas. »  

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