Préfigurée en deux temps – d’abord par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 prévoyant le rattachement de chaque commune à une intercommunalité, puis par la loi Notre (Nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015 imposant le regroupement des intercos existantes au sein d’un ensemble plus cohérent – la carte des intercommunalités de France n’a été stabilisée qu’au 1er janvier 2017, une fois achevé le long parcours juridique et institutionnel prévu par les textes.

Près de cinq ans plus tard, quel est l’impact des fusions des communes et des EPCI sur les politiques RH des nouvelles entités territoriales ? C’est ce que l’Assemblée des communautés de France (AdCF) et la Fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale (FNCDG) ont voulu déterminer en lançant une étude dont les résultats ont été présentés le 16 novembre dernier à l’occasion de la signature d’un nouveau partenariat entre les deux entités lors du Salon des maires. 

Effectifs en nette hausse

Si le mouvement de fond initié par le législateur s’est traduit par une réduction notable du nombre de communautés et métropoles françaises (seulement un tiers des 450 structures intercommunales existant avant 2017 perdure aujourd’hui), les fusions d’intercommunalités ont nécessité d’importants ajustements au sein de chaque nouvelle entité pour harmoniser les compétences exercées, les bases de la fiscalité communautaire, la tarification des services rendus aux usagers ou encore la gestion des ressources humaines. À l’évidence, un tel chantier n’a pas permis aux collectivités concernées de réduire la voilure en termes d’effectifs.

L’étude AdCF/FNCDG montre, en effet, que si les intercommunalités interrogées employaient en moyenne 137 agents (7 pour la plus petite, 1 434 pour la plus importante) avant la fusion, elles comptaient en moyenne 173 agents au 1er décembre 2020 (14 pour la plus petite, 1 487 pour la plus importante). Cette progression sensible du nombre des agents (+ 26 %) repose essentiellement sur le recrutement de nouveaux contractuels dont le nombre moyen a bondi de 25 à 35 entre 2017 et 2020 (+ 40 %). Alors que la part des contractuels s’élevait il y a quatre ans à 18,25 % des effectifs dans ces collectivités, elle représente désormais en moyenne 20,23 % de l’ensemble du personnel intercommunal. À noter que plus de 81 % des EPCI répondants disposent aujourd’hui d’un effectif supérieur à 50 agents. 

Pour expliquer cette tendance à la hausse du nombre de leurs agents, les collectivités mettent en exergue l’élargissement du champ de leurs compétences. Les répondants au questionnaire AdCF/FNCDG citent d’abord la construction, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements d’enseignement (84,21 %), la mise en place de dispositifs d’action sociale d’intérêt communautaire (67,11 %) ou encore les opérations liées au logement et au cadre de vie (65,79 %). Ces nouvelles responsabilités issues de la fusion ont généralement entraîné une réorganisation des services (pour 89,80 % des répondants) et parfois des créations de postes.

En effet, 76 % des communautés ont dû créer de nouveaux postes à l’issue de la fusion. Les recrutements les plus importants ont été réalisés dans les domaines de la communication (44 %), de l’urbanisme, (44 %), de la Gemapi (32 %), des services techniques (30,67 %), de l’assainissement (29,33 %), de l’aménagement et du développement (28 %), des déchets (28 %) et de l’informatique (28 %).  A contrario, pour une majorité de répondants (62,77 %), la fusion n’a entraîné aucune suppression de poste, même si 15 collectivités interrogées déclarent avoir supprimé des postes en raison de la perte de certaines compétences. Reste que l’augmentation globale des effectifs pèse fortement sur le budget de fonctionnement des intercos concernées. En effet, des collectivités indiquent avoir augmenté leurs dépenses de fonctionnement après la fusion. Un choix visant d’abord à financer l’harmonisation des régimes indemnitaires (82,76 %) ou à embaucher de nouveaux agents (70,11 %). L’achat de matériels (49,43 %), l’harmonisation des logiciels informatiques (47,13%) ou encore la réalisation d’études et d’analyses (43,68 %) ont également pesé sur les dépenses.  

Des solutions pour harmoniser le temps de travail des agents

Par ailleurs, en matière de temps de travail des agents, l’étude souligne la diversité des solutions envisagées par les exécutifs intercommunaux pour harmoniser les protocoles et les accords en vigueur dans les communautés préexistantes à la fusion. Seulement environ un tiers des communautés indique que les agents travaillaient sur la base des 1607 heures dans au moins un des EPCI et près de 45 % dans toutes les communautés fusionnées.

Pour mettre au diapason communautaire l’ensemble des personnels, près de 75% des EPCI ont adopté un règlement des congés et ASA (autorisation spéciale d’absence), 43,04% ont instauré le télétravail et 37,97 % ont élaboré un règlement spécifique des astreintes et permanences. En outre, 24,05 % des répondants déclarent avoir mis en œuvre les horaires variables tandis que 26,58 % ont constitué un groupe de travail pour élaborer des propositions visant à concilier vie professionnelle et vie personnelle. D’autres pistes sont plus marginalement explorées : la mise en place d’horaires de réunion aménagés (deux EPCI les ont testés) et le déploiement d’une badgeuse (pratiquée par six collectivités). A noter que moins de 19 % des intercommunalités répondantes ont conclu un accord sur le temps de travail avec les organisations syndicales.

Un effort pour proposer des compléments de rémunération

Enfin, l’étude analyse l’impact de la fusion sur la rémunération et les prestations sociales accordées aux agents. Si la loi du 27 janvier 2014, dite loi Maptam (Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles), garantit le bénéfice du régime indemnitaire et des avantages acquis aux personnels changeant d’employeur du fait d’une réorganisation territoriale, la plupart des intercommunalités interrogées déclarent avoir engagé une démarche de refonte du régime indemnitaire plus favorable aux agents.

Seulement 12 EPCI (13,04 %) n’ont pas choisi cette option alors que trois communautés avaient anticipé cette démarche préalablement à la fusion. Les collectivités activent donc plusieurs leviers pour instituer des compléments de rémunération à l’issue de la fusion. Ainsi, 78,33 % d’entre elles ont mis en œuvre des dispositifs d’action sociale alors que 46,67 % ont versé des indemnités de mobilité au personnel de l’intercommunalité et que 16,67 % lui proposent des avantages en nature. L’étude révèle cependant que moins d’un quart des EPCI répondants (13 communautés) a mis en place la protection sociale complémentaire.

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