« Face à l’addiction, osons une thérapie de choc ! » , préconise le Sénat dans un rapport sur la simplification des normes concernant les collectivités locales, présenté en janvier dernier. Rédigé par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, ce rapport comporte plusieurs propositions destinées « à changer la fabrique de la norme », a résumé Françoise Gatel, le 16 mars, lors des État généraux de la simplification que la délégation co-organisait avec le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), et avec le soutien notamment de l’AMF. Ces propositions figurent désormais en partie dans une « charte »  d’« objectifs communs pour simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales » , cosignée, le 16 mars, par le gouvernement (Christophe Béchu ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires) et le Sénat (son président Gérard Larcher, et Françoise Gatel).

Privilégier la « sobriété législative et règlementaire » 

Dans un contexte d’inflation normative (le Sénat évoque un stock de « 400 000 normes environ »  tandis que le CNEN a examiné un flux de 1 160 textes entre 2019 et 2022 comme l’indique son récent rapport d’activité), la sénatrice d’Ille-et-Vilaine a rappelé, le 16 mars, les principales propositions de la délégation pour « changer de culture normative et privilégier à l’avenir une frugalité et une sobriété législative et règlementaire qui devraient nous conduire à adopter des normes utiles, proportionnées et adaptables à l’échelon local ». Et, au passage, permettre aux collectivités de faire des économies substantielles : si la Direction générale des collectivités locales (DGCL) estime à « 2 milliards d’euros »  le coût des normes pour les collectivités entre 2017 et 2021, rappelle le Sénat, le CNEN avance, lui, un coût net de « 2,5 milliards d’euros »  pour la seule année 2022 ! 

« La norme est devenue le principal vecteur de l’action publique. Il est grand temps d’en finir avec cette boulimie règlementaire qui pèse sur les budgets locaux, retarde les projets, entravent l’action des élus et nuit à l’exercice des libertés locales » , a exhorté David Lisnard, président de l’AMF, lors de son intervention devant les Etats généraux de la simplification. Le chantier de la simplification comporte, selon le maire de Cannes (06), un enjeu civique : « l’excès de règlementation, la complexité qui en résulte pour les maires provoquent l’impuissance publique laquelle génère une crise civique marquée par la défiance et la violence des citoyens à leur encontre ».

Renforcer la coproduction de la norme

Pour ralentir le flux de normes nouvelles, le Sénat propose, « à droit constant », une nouvelle démarche privilégiant l’élaboration d’un « droit collaboratif »  basé sur la concertation et la confiance entre les acteurs (État, législateur, CNEN, élus locaux), en amont de l’adoption des textes. Cette démarche figure en filigrane dans la charte signée, le 16 mars, avec le gouvernement. « Dans le cadre de l’Agenda territorial du Gouvernement, ce dernier présentera régulièrement au Sénat les principales évolutions normatives ayant un effet sur les collectivités territoriales envisagées au cours de l’année à venir » , précise la charte. Objectif, donner au Parlement plus de visibilité sur les principaux projets de normes, législatives et règlementaires, concernant les collectivités. Préalablement à l’adoption d’une nouvelle norme, « le Sénat et le Gouvernement s’engagent à développer les études présentant les différentes options »  alternatives. Ces « études d’options »  ou « études d’opportunité » , a précisé Françoise Gatel, permettraient « d’évaluer l’intérêt même d’une nouvelle norme » , notamment dans le cadre d’un débat d’orientation organisé par le Sénat. À noter que le CNEN et le Conseil d’État se sont déjà prononcés en faveur de ces études d’option, le premier dans son rapport de 2021 sur « l’intelligibilité et la simplification des normes » , le second dans son étude annuelle de 2016 intitulée « simplification et qualité du droit ».

Si une « loi territoriale »  nécessite au final l’adoption de normes nouvelles, l’État devra transmettre une étude d’impact de ce texte au CNEN, laquelle devra notamment indiquer « selon quelles modalités (calendrier et vecteur législatif) le budget de l’État (…) prendra en compte »  les enjeux financiers du texte. L’avis du CNEN sera publié par le gouvernement et transmis au Sénat qui pourra auditionner les membres du Conseil national sur le sujet. Le gouvernement s’engage à « limiter le recours aux procédure d’urgence »  lors des saisines du CNEN. Le Sénat proposait dans son rapport que le CNEN certifie les études d’impact « quant à leur sincérité, leur objectivité et leur complétude » , a souligné Françoise Gatel, mais cette possibilité ne figure pas dans la charte.

Le gouvernement et le Sénat pourront aussi, « dans les projets de lois à fort impact sur les collectivités territoriales, insérer, si nécessaire, des clauses de réexamen, voire, dans certains cas, à titre expérimental, des clauses « guillotine »  » . Dans le cadre de cette évaluation « ex-post » , le législateur pourra adapter ou abroger des normes qui se seront révélées inutiles ou contre-productives. 

Vers des « expérimentations législatives locales » 

Conformément au souhait du Sénat de renforcer les expérimentations locales et le principe de différenciation pour adapter la norme aux spécificités des territoires, la charte prévoit, sans plus de précision, que « le Gouvernement favorisera les expérimentations législatives locales, en lien avec le réseau préfectoral. Il s’engage à en évaluer le bilan pour définir les suites à donner » . Ces expérimentations pourraient aussi répondre au souhaite de l’AMF qui plaide « pour transférer du pouvoir normatif de l’échelon national au local » . Le Sénat avançait une autre proposition qui n’est pas mentionnée dans la charte : la création auprès du préfet d’une instance de concertation composée de représentants de l’Etat et d’élus « qui aurait notamment vocation à être saisie de tout différend sur l’interprétation d’une norme et d’exprimer une position unique de l’État »  sur les modalités de son application. Objectif, développer le « principe d’interprétation facilitatrice »  recommandé par le CNEN.

Quel sera l’avenir de cette charte d’engagement cosignée par le Sénat et le gouvernement, en présence du CNEN ? « On va la faire vivre pour sortir de l’hyper-normalisation et redonner le pouvoir d’agir aux élus » , a affirmé le président du Sénat, Gérard Larcher, en conclusion des États généraux. « Il y a une nécessité démocratique, juridique et politique à faire en sorte que la loi s’applique plus rapidement et plus clairement, a admis Christophe Béchu. La charte traduit cette volonté d’obtenir des résultats » , a conclu le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires. Il y a effectivement du travail : le jour des États généraux, le Sénat examinait ainsi une proposition de loi sur le zéro artificialisation nette (ZAN)… corrigeant certaines dispositions de la loi climat et résilience jugées inapplicables par les élus locaux, et dont plusieurs textes règlementaires d’application font l’objet d’un recours de l’AMF devant le Conseil d’État. 
 

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