Dans une étude parue lundi, l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) dresse le portrait des flux financiers opérés au sein et entre les collectivités. 

Basée sur l’analyse des budgets principaux des 45 770 collectivités locales françaises (communes, départements, régions et collectivités territoriales uniques) et de leurs groupements ainsi que de leurs 36 912 budgets annexes, l'étude évalue à 36,9 milliards d’euros les flux financiers réalisés en 2020.

« Certains flux doivent gagner en lisibilité » 

Si l’analyse de ces flux apporte des éclairages sur les niveaux de redistribution de certaines ressources locales, elle permet également de mieux comprendre « les pratiques locales, notamment en matière de partage de compétences, de co-financements ou de mutualisation », expliquent les auteurs de l’étude. Comme le rappellent ces derniers, suivre ces flux est « important »  car, « d’une part, ils servent à la consolidation des comptes et, d’autre part, ils illustrent les coopérations ou interactions au sein du monde local : péréquation, reversements de fiscalité, cofinancements, mutualisations… » 

« Pris dans leur ensemble, les mouvements financiers concernés ont eu tendance à augmenter sur la dernière décennie, pour le meilleur (mutualisation de services entre collectivités, solidarités…) comme pour le pire (transferts peu lisibles de ressources locales) », souligne en préambule le président de l’OFGL, André Laignel, qui juge que « certains de ces flux doivent d’urgence gagner en lisibilité et en sens ».

Fiscalité et péréquation : + 10 milliards d’euros en 10 ans

Parmi ces 36,9 milliards d’euros, les deux tiers (24,7 milliards d’euros) consistaient en des reversements de fiscalité (attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire) et des mécanismes de péréquation (fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, fonds de compensation des charges territoriales, fonds de péréquation des DMTO…).

Des flux qui ont progressé de plus de 10 milliards d’euros depuis 2012. Cette forte hausse s’explique par « différents mécanismes de nature un peu différente en fonction de la période » : renforcement de la péréquation, réforme de la taxe professionnelle, transferts de compétences, développement de la fiscalité professionnelle unique... 

Ces différents reversements représentaient 16,4 % du produit global des impôts et taxes perçu par les collectivités locales en 2020. « Autrement dit : sur 100 euros de fiscalité locale, plus de 16 sont utilisés au financement d’un service public qui n’est pas sous la responsabilité de la collectivité au nom de laquelle la ressource est levée. Parfois il s’agit du même territoire (commune d’une intercommunalité), parfois d’un autre périmètre géographique (fonds de péréquation par exemple) », indiquent les auteurs de l’étude, qui précisent qu’à compter de 2021, ce pourcentage sera renforcé « par la mise en place du mécanisme du « coefficient correcteur »  à la taxe foncière ».

Parmi ces flux, « les attributions de compensation versées entre les groupements à fiscalité propre et leurs communes membres sont les plus importantes, elles ont fortement progressé [depuis 2013], en lien avec les transformations intercommunales ».

Des projets d’investissement moins bien accompagnés

En outre, l’OFGL évalue à 8 milliards d’euros les subventions et remboursements de frais entre collectivités en 2020. 

Bien que quelques flux ne soient « pas identifiables avec précision »  (opérations pour compte de tiers, par exemple), 2,4 milliards d’euros l’ont été entre communes et groupements (majoritairement des communes vers les groupements) et 5,6 milliards d’euros entre régions, départements et bloc communal. « La quasi-totalité de ce montant correspond à des versements de subventions des départements et des régions vers le bloc communal », dont 1,8 milliard d’euros en fonctionnement et 3,8 milliards en investissement, ceux-ci permettant de « financer 8,9 % des dépenses d’équipement du bloc communal ».

Alors que les subventions d’équipement versées par les régions et les départements au bloc communal ont « globalement suivi les évolutions de l’investissement du bloc communal »  lors du dernier mandat, l’accompagnement des projets d’investissement communaux et intercommunaux entre 2018 et 2020 a été « globalement inférieur »  à celui observé au cours des trois dernières années du précédent mandat.

« Le constat peut être fait sur les montants des versements : le cumul sur 3 ans est inférieur de 9 % sur la période récente. Il est confirmé quand ces subventions sont rapportées au volume des dépenses d’équipement du bloc communal: sur 2012-2014, régions et départements couvraient en moyenne 8,7 % des dépenses engagées par les bénéficiaires, le ratio passe à 8 % sur 2018-2020 », constate l’observatoire.

Ce dernier réalise, d’ailleurs, une analyse détaillée des subventions d’équipement versées par les départements au bloc communal marquée par une diminution continue depuis 2012 de celles consacrées à l’eau et l’assainissement (- 61 %) et qui témoigne d’une « réorientation des efforts […] sur d’autres secteurs d’activité », tels que l’aménagement et l’équipement rural.

89 % des échanges en interne le sont dans le bloc communal

En interne, 4,2 milliards d’euros étaient issus d’échanges entre les budgets principaux et annexes en 2020, principalement en section de fonctionnement et dans le bloc communal. 

Si ces flux ont été « quasiment nuls »  pour les régions et ont représenté seulement 400 millions d’euros pour les départements, ils ont pesé « de manière notable »  dans le bloc communal. Avec 3,7 milliards d’euros, ils représentaient 89 % des flux détectés entre les budgets principaux et annexes pour l’ensemble des collectivités locales. Les groupements à fiscalité propre ont été plus particulièrement concernés puisque c’est là où « l’utilisation des budgets annexes est la plus répandue ».

Des flux se situaient principalement à l’intérieur de la section de fonctionnement au sein du bloc communal (89 %). Les dépenses des budgets principaux vers leurs budgets annexes consistaient en des versements de subventions pour 1,7 milliard d’euros ou la prise en charge du déficit des budgets annexes pour 487 millions d’euros. À noter que les flux des départements s’orientaient « majoritairement »  vers des budgets sociaux et médico-sociaux, ceux des groupements à fiscalité propre vers des budgets industriels et commerciaux (62 %), essentiellement des budgets transports (56 %), tandis que ceux des communes étaient destinés à des budgets centrés sur des services publics administratifs (71 %).

Du côté des transferts des budgets annexes vers les budgets principaux au sein du bloc communal, les dépenses consistaient « plutôt en remboursements de frais (personnel, achats…), avec notamment 724 millions d’euros de remboursements de frais de personnel ». 

Au final, les flux croisés représentaient ainsi 2,8 % des dépenses de fonctionnement consolidées du bloc communal : 1,2 % de celles des communes, 2,2 % de celles des syndicats et 6 % de celles des groupements à fiscalité propre.

En section d’investissement, près de 400 millions d’euros de flux ont été identifiés pour le bloc communal, soit l’équivalent de 0,9 % des dépenses d’investissement en moyenne. « Depuis 2012, il n’y a pas d’évolution exceptionnelle du poids des flux entre budgets principaux et annexes des collectivités locales ».

Télécharger le « Cap sur... les flux financiers ».

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