C’est à une tendance de fond, à laquelle aucun versant de la fonction publique n’échappe, que la Cour des comptes consacre son dernier rapport : la montée en puissance des agents contractuels.

Entre 2011 et 2023, les effectifs contractuels de la fonction publique territoriale ont augmenté de 25 %, un rythme inférieur à celui de la fonction publique de l'État (+ 46 %) et à la fonction publique hospitalière (+ 39 %). En 2024, l'intégralité de la croissance des effectifs publics (+ 0,6 % tous versants confondus) est portée par les seuls contractuels, les fonctionnaires étant quasi stables (- 0,1 %). 

Des tensions de recrutement sur les postes vacants

Le rapport de la Cour des comptes souligne d’abord que le recours aux agents contractuels dans la fonction publique territoriale (FPT) relève essentiellement d’une contrainte de recrutement : les employeurs territoriaux y recourent principalement en raison de « l’absence de candidat titulaire sur les offres d’emploi »  (48,9 % des cas selon le baromètre HoRHizons 2025) et de la nécessité de « faire face à des vacances d’emploi temporaires »  (44,8 %). Ainsi dans la FPT, le recours aux agents contractuels est davantage subi que choisi.

Sur la nature des contrats, le rapport indique que dans les collectivités territoriales, les agents contractuels sont « pour 69 % d'entre eux, en contrat à durée déterminée (CDD) ». Concernant les rémunérations, la Cour précise que « leur salaire moyen mensuel était de 2 140 euros en 2023 contre 2 652 euros pour l'ensemble des agents publics et 2 714 euros pour les fonctionnaires titulaires », et que « 10 % des agents contractuels [perçoivent] moins de 1 482 euros net par mois ». La Cour prend toutefois soin de nuancer cette comparaison en précisant que celle-ci « a une valeur limitée en raison des différences de postes »  entre contractuels et fonctionnaires.

Des projections préoccupantes à l'horizon 2033

Les magistrats dénoncent le fait que « face aux changements en cours, aucune doctrine n'émerge et ne guide l'action des employeurs publics » . Pourtant, le recours grandissant aux contractuels génère des difficultés de gestion concrètes pour les employeurs territoriaux : renouvellements de contrats fréquents, « surcoûts de gestion difficiles à chiffrer ». La Cour dénonce également un modèle source de tensions internes. 

Le rapport précise en effet que « plusieurs employeurs publics et certaines organisations représentatives du personnel ont donné, lors des entretiens avec la Cour, des exemples qui concernent les affectations (les agents contractuels ont davantage de liberté pour choisir leur affectation que les fonctionnaires), les rémunérations (celles des agents contractuels sont moins encadrées que celles des fonctionnaires) et la carrière (les promotions sont plus nombreuses pour les fonctionnaires que pour les contractuels) ».

C’est surtout sur l’absence d’anticipation de cette mutation professionnelle que la Cour se montre sévère. Elle fustige le fait qu’en 2026 « aucun des employeurs des trois versants de la fonction publique n'est en mesure d'estimer la place des agents contractuels d'ici 2033. Tous constatent a posteriori l'augmentation du nombre d'agents contractuels, mais aucun ne se projette dans l'avenir et n'anticipe si cette évolution se poursuivra, ralentira ou accélèrera ».

La Cour présente trois scénarios à l'horizon 2033 : « au rythme actuel, ces agents représenteront au moins un tiers des effectifs de la fonction publique ; dans l’hypothèse d’une accélération, par exemple, si les agents contractuels remplaçaient un fonctionnaire sur quatre partant à la retraite, ce taux serait d’environ 40 %. » 

Les substitutions de titulaires par des contractuels pourraient entraîner une baisse de la masse salariale publique de 0,3 % à 1,2 % sur la période 2026-2033. Les magistrats précisent cependant que la montée en charge des emplois permanents contractuels s'accompagne d'une revalorisation progressive des rémunérations versées aux contractuels, ce qui atténue l'effet d'économie, tout en expliquant d’ailleurs que la recherche d'économies n'a pas été le moteur de cette évolution mais que ce sont des « mutations structurelles et sociétales ».

Les magistrats recommandent ainsi « en commençant par la fonction publique de l'État, [de] définir en 2027 une doctrine d'emploi des agents contractuels s'inspirant des scénarios d'évolution de la fonction publique exposés ». 

Des procédures de recrutement « perfectibles » 

Les magistrats estiment également que « les procédures de recrutement, plutôt fiables et garantissant l’égalité de traitement entre les candidats dans la FPE, sont perfectibles dans les deux autres versants de la fonction publique »  et notamment dans la FPT. Les magistrats estiment que, aussi bien dans la FPH que dans la FPT, le « processus de recrutement ne respecte pas toujours le principe d'égalité de traitement avec les fonctionnaires comme avec les autres contractuels ».

Face à ce constat, « la Cour recommande aux ministères chargés de la fonction publique, des collectivités territoriales et de la santé de veiller au respect des règles de fond et de procédure applicables au recrutement des agents contractuels par les collectivités territoriales et leurs groupements et les établissements publics de santé, afin notamment d’assurer l’égalité de traitement entre eux et avec les fonctionnaires. » 

Suivez Maire info sur Twitter : @Maireinfo2