Cela fait quelques années que la question des relations entre Pôle emploi et les missions locales fait l’objet d’un certain nombre d’interrogations. En 2018 en effet, le gouvernement avait lancé quelques ballons d’essai sur l’idée d’une intégration des missions locales dans Pôle emploi (lire Maire info du 4 septembre 2018). L’Union nationale des missions locales (UNML) avait alors très vivement réagi, estimant que le projet revenait à une « dissolution »  dans missions locales dans Pôle emploi. 

Cette idée va-t-elle refaire surface avec la réforme annoncé de Pôle emploi, qui devrait se transformer en « France travail »  à partir du 1er janvier 2024 ? La question, à la lecture du volumineux rapport rendu hier par Thibaut Guilluy, n’est pas facile à trancher. 

« France travail jeunes » 

Ce qui est certain, c’est que le rapport reprend l’idée martelée par le gouvernement en 2018 d’un trop grand « éclatement » : à l’époque, le Premier ministre expliquait que « l’action des différents acteurs du service public de l’emploi est aujourd’hui excessivement éclatée »  et souhaitait « une meilleure articulation entre Pôle emploi, les missions locales et les Cap Emploi », les structures chargées de l’emploi des personnes handicapées. 

C’est clairement l’idée directrice du rapport de Thibaut Guilluy, qui prône une « nouvelle méthode » : « Le choix de France Travail est donc celui d’une meilleure coopération, accompagnée des clarifications et simplifications qui sont appelées de leurs vœux par une très grande majorité des parties prenantes ». Le dispositif qui est proposé est la création d’un « réseau France travail »  intégrant tous les opérateurs et les partenaires. Au centre de ce réseau, trois « opérateurs France travail », travaillant en « coopération/complémentarité » : l’ancien Pôle emploi, rebaptisé France travail ; les missions locales, rebaptisées « France travail jeunes »  ; et les Cap emploi, qui deviendraient « France travail handicap ». À ces opérateurs s’adjoindraient des « partenaires », publics (Afpa, Apec, Caf, Urssaf, Maisons de l’emploi…) et privés. 

Il semble que Thibaut Guilluy ait choisi de conserver ce qui fait la spécificité des missions locales, à savoir le traitement de proximité du chômage des jeunes : le rapport précise en effet que « les missions locales (…) co-animeront la mise en œuvre des actions au service des jeunes au sein de France travail ». 

L’organigramme présenté dans le rapport fait apparaître une gouvernance partagée de l’ensemble, par « l’État, les collectivités et les partenaires sociaux ». « Les compétences des collectivités seront confortées, qu’il s’agisse des régions, des départements ou du bloc communal », écrit également le rapporteur. 

Il est proposé de regrouper toutes les instances de gouvernance actuelles en seulement « quatre comités France travail, un pour chaque échelon territorial d’intervention, local, départemental, régional et national ». Les comités France travail locaux seraient co-présidés par l’État et « une collectivité, région ou autre collectivité arrêtée selon les accords ou usages locaux ». 

L’ensemble de ce « Réseau France travail »  étant censé constituer « une équipe de France de l’insertion, de la formation et de l’emploi ». 

Un système (re)centralisé ?

Reste de nombreuses questions. Dans la gouvernance de ce futur réseau, quelle sera la place de l’État et celle des collectivités ? Les missions locales verront-elles remises en cause les spécificités qui les caractérisent aujourd’hui, ou seront-elles obligées de se fondre dans un « tout »  nettement plus centralisé ? 

C’est une vraie question, à laquelle le rapport ne répond pas entièrement. Notamment parce que Thibaut Guilluy insiste sur la nécessité d’une « porte d’entrée »  commune et unique pour tous les demandeurs d’emploi, « confrontés aujourd’hui à des pratiques trop disparates selon les géographies ». Le projet consiste notamment à exiger que toutes les personnes en recherche d’emploi, qu’ils soient jeunes ou séniors, valides ou handicapés, bénéficiaires ou non du RSA, à s’inscrire à France travail. C’est ce que le rapporteur appelle « le principe d’inscription généralisée », visant à « harmoniser à terme l’entrée dans les différentes modalités d’accompagnement, de professionnaliser et d’approfondir les diagnostics pour les situations les plus complexes et d’assurer un partage des informations avec l’ensemble des acteurs ». 

Le rapporteur insiste d’ailleurs sur le fait que « le projet ne pourra réussir que s’il y a acceptation collective d’une mise en mouvement, en acceptant d’évoluer dans la place ou le rôle que chacun occupe actuellement ». Un avertissement qui peut s’adresser aussi bien à Pôle emploi… qu’aux missions locales qui hésiteraient à remettre en question leur fonctionnement et leur rôle actuels. 

Points de proximité

D’autres questions se posent sur l’idée, très ambitieuse, de mettre en place un « maillage »  extrêmement serré, avec un objectif : permettre à toute personne, « sur l’ensemble du territoire », de pouvoir accéder à un point de contact physique de France travail « à moins de 5 ou 10 km de chez soi ». Le réseau actuel de Pôle emploi (931 agences et points relais) et des missions locales (« 450 missions locales et 7 000 ponts de contact » ) n’y suffira pas. D’où l’idée de muscler le réseau grâce aux « partenaires »  (le rapport cite en exemple « France services, l’Apec, l’Afpa, les Caf, les CCAS… » ). « Fortement présentes sur les territoires et en particulier auprès des personnes les plus éloignées des services publics, ces organisations pourront être conventionnées pour mener des activités d’inscription. » 

L’idée d’un point de contact au plus près des demandeurs est séduisante, mais là encore des questions restent en suspens : les missions locales deviendraient, dans ce schéma, des « points de contact »  généralistes, censées permettre l’accueil de tous les demandeurs, et plus seulement des jeunes. 

Quant à l’idée de faire des CCAS, déjà souvent débordés par leur mission d’accompagnement social, des points de contact France travail, elle va certainement faire débat. 

Contrat unique

Au-delà de la question des missions locales, le rapport contient des dizaines de propositions (98 en tout) dont certaines feront elles aussi débat, dont celle de conditionner le bénéfice du RSA à une « activité »  de « 15 à 20 heures par semaine »  ; ou la création d’un « contrat d’engagement »  pour chaque chômeur ; ou encore l’instauration d’une nouvelle sanction pour ceux qui ne respecteraient pas ce contrat, la « suspension remobilisation », consistant à suspendre provisoirement le versement de l’allocation en guise d’avertissement. 

Inquiétudes des régions et de l'AMF

Il y eu peu de réactions jusqu’à présent sur ce rapport – l’Union nationale des missions locales, notamment, n’a pas réagi. Seule Régions de France a publié un communiqué, au ton assez inquiet, estimant que le rapport « ne parvient toutefois pas à apporter la clarification attendue des compétences en matière d’emploi et de formation professionnelle ». Si elles se disent « prêtes à s’investir dans l’écosystème France travail », et saluent l’insertion dans le rapport de certaines de leurs propositions, les régions dénoncent « une confusion persistante entre l’opérateur et le réseau »  – « l’opérateur »  étant l’actuel Pôle emploi et le « réseau »  étant l’ensemble de l’écosystème. « Le rapport ne permet pas de définir précisément le rôle qui sera confié à l’opérateur France Travail, omniprésent à tous les niveaux de gouvernance. »  Elles estiment que les élus, qui co-présideront les comités France travail, « doivent être les seuls responsables des décisions stratégiques ». 

En conclusion, les régions estiment, à juste titre semble-t-il, que « le rapport Guilluy ne concourt pas à clarifier les compétences. Il dresse des perspectives qui entretiennent un entrelacs d’acteurs et de compétences, sans écarter le risque d’une recentralisation par les procédures et les outils de tout ou partie des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle ». 

Par ailleurs, le Bureau de l’AMF, fin janvier, avait reçu Thibaut Guilluy pour se faire présenter ses projets. Les responsables de l’association avaient alors souligné « l’importance que le bloc communal soit associé au pilotage national et territorial de France Travail ». Le Bureau de l’AMF estimait alors que « la parole du maire et du président d’intercommunalité, en prise avec les enjeux de proximité qui déterminent le retour à l’emploi des publics les plus fragiles, risque d’être absente ou a minima diluée dans ces instances. Or, elles sont en lien avec le tissu économique et associatif local, développent des initiatives locales d’emploi et d’insertion, qui s’avèrent notamment très efficaces dans la prise en charge des freins périphériques (logement, mobilité, fracture numérique, santé, modes d’accueil des enfants) et qui doivent être protégées, prises en compte et articulées avec France Travail ». Il a également alerté sur ses craintes de voir les missions locales « mises sous tutelle de l’État ». 

Suites législatives

Reste maintenant à savoir les suites qui seront données à ce rapport. Thibaut Guilluy insiste sur le fait que la « grande majorité »  des mesures qu’il prône sont « à droit constant », c’est-à-dire qu’elles ne nécessitent pas de changement de la loi. Néanmoins, « certaines dispositions législatives sont à modifier », notamment sur des questions aussi essentielles que « la composition et les attributions des instances de gouvernance nationale et territoriale de France Travail »  ou « la création d’un contrat unique pour les inscrits à France travail ». 
Ces dispositions vont être intégrées au projet de loi travail que le gouvernement devrait présenter en mai, et qui devrait être débattu au Parlement avant l’été. 

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