Droit à la différenciation inscrit dans la Constitution : ce qu'il faut retenir du rapport parlementaire

Au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, les députés Jean-René Cazeneuve (Gers, La République en marche) et Arnaud Viala (Aveyron, Les Républicains) ont rédigé un rapport d’information « sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation ». Il fait suite au dépôt par le gouvernement, le 9 mai 2018, du projet de loi constitutionnelle Pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, dont l’article 15 propose, après modification de l’article 72 de la Constitution, « d’ouvrir à l’ensemble des collectivités de nouvelles possibilités de différenciation dans le domaine des compétences et dans celui des normes ». Il s'agit, dans le premier cas, de rendre moins stricte l'application du principe d'égalité et dans le second, de rendre possible de façon pérenne des dérogations locales et durables au principe d'égalité.

Ce que permettrait la loi
Ainsi, la loi - si elle n’était pas modifiée - pourrait prévoir, d’une part, « que certaines collectivités exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas les collectivités de la même catégorie »  et permettre, d’autre part, aux collectivités territoriales de « déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation ».
Dans les deux cas - qui ne sont « pas des nouveautés », - précisent les co-rapporteurs, le texte prévoit que les possibilités de différenciation seront encadrées par une loi organique, et que la différenciation sera exclue « lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ». « Par cette formulation, analysent les deux parlementaires, le constituant manifeste la nécessaire unicité sur le territoire national de l’exercice des libertés publiques et des droits constitutionnellement garantis, qui exclut toute application non uniforme sur le territoire. »  Le Conseil constitutionnel doit encore préciser ce que recouvre la notion de « conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ».

Des limites « repoussées »  mais « pas abolies » 
La « lecture assouplie »  du principe d’égalité n’autorisera donc « pas tout et n’importe quoi », répètent Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala.
Une série de « limites »  seront, en effet, à respecter dans le cadre d’un projet de différenciation de compétences : « les limites et conditions que fixera la loi organique, le respect de l’exigence du caractère « limité »  du nombre de compétences concernées, les différentes exigences découlant de l’article 72 de la Constitution (principes de subsidiarité, de non-tutelle d’une collectivité sur une autre, obligation de compensation financière des transferts…) et enfin le respect des autres exigences constitutionnelles. » 
Des garanties suffisantes devront, par exemple, être prévues par la loi organique, « en particulier pour assurer le respect des différents principes garantissant les droits des collectivités : principe de libre administration, principe de subsidiarité, principe de la compensation financière des transferts de charges ».
Des « limites »  s’appliqueront également pour les projets de différenciation des normes : « les limites et conditions que fixera la loi organique, le respect de l’exigence du caractère « limité »  de l’« objet »  de la dérogation, le respect du principe d’égalité - qui ne sera donc pas totalement écarté - et, enfin, les autres exigences de valeur constitutionnelle et les obligations conventionnelles ou issues du droit de l’Union européenne ». Par conséquent, expliquent les deux députés, la loi organique encadrant ce nouveau dispositif devra donc, « a minima, comporter les mêmes garanties que celles prévues par la loi organique de 2003 sur les expérimentations locales [détaillée dans le rapport, ndlr] ».

« Nouvelle étape de la décentralisation » 
Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala tiennent encore une fois à rassurer « les défenseurs de l’unité républicaine la plus stricte » : « Les limites de ce qui est juridiquement possible seront repoussées sans être pour autant abolies ». Convaincus de l’intérêt de la différenciation, « nouvelle étape de la décentralisation dont notre pays a besoin pour répondre aux besoins d’innovation et de liberté des collectivités, au service de leurs habitants et de leurs territoires », les co-rapporteurs souhaitent « que la révision constitutionnelle puisse, au moins sur ce point précis, aboutir ». Promesse de campagne d’Emmanuel Macron, la révision constitutionnelle, déjà reportée à deux reprises, devrait être de nouveau inscrite à l’ordre du jour après la fin du grand débat national - après le 15 mars - afin de tenir compte des revendications des « Gilets jaunes ».
Deux jours plus tôt, le 13 mars, la Délégation aux collectivités territoriales organisera un colloque, auquel participeront le président de l'Assemblée nationale, Richard Ferrand, et la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault, sur le thème : « Différenciation territoriale : quelles possibilités de différenciation dans le nouveau cadre ouvert par la révision constitutionnelle ? ».
Télécharger le rapport d’information.

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