Les causes sont connues, mais l’essoufflement est néanmoins patent : après les quatre folles années 2016-2019, pendant lesquelles 748 communes nouvelles ont été créées, le mouvement s’est presque arrêté à partir de 2020, dans la foulée de l’épidémie de covid-19 et des multiples crises qui ont touché le pays : entre 2020 et 2024, ce sont seulement 31 communes nouvelles en tout qui ont été créées. Le mouvement semble avoir repris un peu de souffle en 2025 (41 communes nouvelles), mais a forcément été à nouveau interrompu par l’imminence des élections municipales.

Comment relancer la dynamique ? C’est la question que se pose l’AMF, qui consacre un groupe de travail spécifique sur cette question, et plusieurs parlementaires. Pour y répondre, la sénatrice Sonia de la Provôté, en lien étroit avec l’AMF, a élaboré une nouvelle proposition de loi qui a été déposée fin décembre au Sénat et adoptée dès le 5 février dernier. Un délai remarquablement bref, permis notamment par la procédure dite de « législation en commission »  : tous les amendements ont été adoptés en commission des lois, et en séance, les sénateurs n’ont eu à voter que sur l’ensemble. 

Simplifications et garanties

Ce texte se compose d’une douzaine d’articles visant, d’une part, à simplifier les procédures de création des communes nouvelles et, d’autre part, à garantir le maintien d’un certain nombre d’incitations financières.

Les premiers articles prévoient par exemple d’alléger la procédure visant à déterminer à quel EPCI une commune nouvelle sera rattachée, lorsqu’elle regroupe des communes appartenant à des intercommunalités différentes, en supprimant l’obligation de consulter les conseils municipaux de l’ensemble des communes membres des EPCI concernés. Ou à résoudre plus facilement la question de l’appartenance à un département, lorsque la commune nouvelle est créée « à cheval »  sur plusieurs départements. Le texte permet notamment de passer outre le véto qui serait opposé par un conseil départemental à un projet de fusion sous réserve que les conseils municipaux concernés renouvellent leur délibération et la motivent en justifiant le rattachement à un département. La modification territoriale des départements serait décidée par décret en Conseil d’État.

L’article 4 du texte porte à six ans au lieu de trois la garantie d’éligibilité de la commune nouvelle à la DETR, dès lors que la commune nouvelle comprend une commune auparavant éligible à cette dotation. 

L’article 5 concerne les communes-communautés, c’est-à-dire les communes nouvelles formées par la fusion de la totalité des communes d’un EPCI. Pour encourager les élus à opter pour cette formule, le texte du Sénat prévoit une incitation financière, sous forme de conditions de versement plus favorables de la DGF intercommunale.

Effets de seuil et dérogations

Un autre point qui peut s’avérer bloquant, lors du processus de formation d’une commune nouvelle, est la crainte des effets de seuil : en fusionnant, les communes peuvent être amenées à dépasser des seuils de population ce qui les amène soit à être soumises à de nouvelles obligations législatives ou réglementaires, soit à perdre des avantages. 

Pour atténuer ces effets, qui découragent parfois les élus de se lancer, le texte prévoit que les communes nouvelles puissent, temporairement du moins, déroger à certaines normes. Ces dérogations seraient au nombre de cinq : même en ayant dépassé le seuil de population concerné, les communes nouvelles pourraient déroger à la loi SRU qui oblige à disposer de 25 % au moins de logements sociaux, à l’obligation de leur inscription dans le schéma d’accueil des gens du voyage, à celle d’aménager un site cinéraire, à celle de mettre en place un centre médico-social scolaire, et elles pourraient continuer de bénéficier de l’aide gratuite des services préfectoraux pour l’étude préalable des permis de construire. 

Ces dérogations seraient prononcées cas par cas par les préfets, sur demande du conseil municipal, pour une durée qu’il leur reviendrait de fixer. 

Le texte prévoit également que les préfets puissent être saisis pour avis sur toute fermeture de service public (école, centre de finances publiques, gendarmerie) consécutive à la création d’une commune nouvelle. D’autres mesures concernent la composition du conseil municipal, le cumul des mandats de maire délégué de plusieurs communes déléguées. Enfin, le texte précise un certain nombre de règles nouvelles concernant une éventuelle défusion. 

Création « par en haut » ?

Il faut s’arrêter un peu plus précisément sur l’article 2 du texte, qui prévoit une mesure entièrement nouvelle et dont les conséquences sont loin d’être neutres. 

Ce texte prévoit la possibilité d’un cas précis pour lequel une commune nouvelle pourrait être créée « par en haut », c’est-à-dire sur demande du préfet – alors que la philosophie de la loi Pélissard repose, depuis le début, sur un processus entièrement à la main des élus et motivé par leur seule volonté.

L’idée est de répondre à la situation d’une commune qui ne parviendrait pas à élire un conseil municipal. On sait que dans ce cas, le préfet nomme une délégation spéciale, qui est chargée de gérer les affaires courantes et d’organiser un nouveau scrutin. Ce que prévoit l’article 2, c’est que si au bout de trois scrutins, le conseil municipal n’a toujours pas été élu, le préfet pourrait prendre l’initiative de fusionner la commune avec une autre. Néanmoins, cette décision serait soumise, d’une part, à l’approbation des conseils municipaux de la ou des autres communes concernées, et surtout à une consultation de la population de la commune qui n’a pas réussi à élire son conseil municipal. Le principe de ce dispositif, notons-le, a été validé par les instances dirigeantes de l’AMF, dans la mesure où les conseils municipaux et la population seront consultés. Sans pour autant que l'association soit à l'origine de cette proposition.

Ce point est le seul qui a soulevé quelques interrogations chez les sénateurs, au moment du vote – celui du Lot-et-Garonne, Michel Masset, s’interrogeant par exemple sur ce « rôle accru du préfet », qui pourrait « risquer de déséquilibrer l’équilibre décisionnel au détriment des élus locaux ». 

Le texte a néanmoins été adopté à la quasi-unanimité. Certains sénateurs ont toutefois regretté qu’il ne puisse être examiné par l’Assemblée nationale et adopté avant les élections municipales. 

Accéder au texte adopté par le Sénat.

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