Le Journal officiel du 30 avril, à la veille du jour férié du 1er-Mai, a donné du grain à moudre aux juristes. Entre l’élection d’Emmanuel Macron le 24 avril, et son investiture prévue le 7 mai, sont ainsi parus deux décrets essentiels pour l’application du Zéro artificialisation nette des sols (ZAN) d’ici à 2050, prévu par la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Une précipitation dénoncée par les élus locaux, alors que le sujet exige concertation et réflexion. C’est, notamment, ce qu’a fait valoir le collège des élus du Conseil national d’évaluation des normes (Cnen), dans sa délibération du 3 mars, pour rendre unanimement un avis défavorable sur les trois projets de texte qui lui étaient soumis. Extrait : « Le collège des élus tient unanimement à souligner la qualité de la concertation menée par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature avec les représentants des collectivités territoriales (…). Toutefois, en dépit des nombreux échanges qui se sont noués, il constate un désaccord de fond résultant de la volonté du gouvernement de publier dans des délais très restreints les projets de texte d’application de la loi du 22 août 2021, objectif qui entre en contradiction avec celui poursuivi par l’ensemble des associations nationales d’élus de garantir l’efficience de la réforme, nécessitant un approfondissement du travail technique. » 

Moins d’un mois plus tard, et malgré cet avertissement des élus au gouvernement, les décrets dits « nomenclature des sols », et « territorialisation des objectifs »  sont parus, presque identiques aux projets de textes soumis au Cnen. 

Seuils de référence

Pour mémoire donc, le premier décret relatif à la « nomenclature de l'artificialisation des sols »  précise, tout d’abord, la méthode retenue pour définir les différentes catégories de sols. « Les surfaces sont classées dans les catégories de la nomenclature annexée au présent article. Le classement est effectué selon l'occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d'urbanisme. » 

Le texte indique aussi que « l'occupation effective est mesurée à l'échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme selon les standards du Conseil national de l'information géographique. ». Et que « le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées est évalué au regard des catégories indiquées dans la nomenclature ». 

Sur cette question cruciale des « seuils de référence », qui fonderont le calcul du solde de l’artificialisation, le décret renvoie leur définition à un arrêté ultérieur. Et ce, malgré les inquiétudes des élus sur le risque important de contentieux, et sur « l’absence de prise en compte des données parcellaires et des fichiers fonciers en termes d’articulation avec les documents d’urbanisme. » 

Cinq catégories

Quant à la nomenclature elle-même, elle reste identique à celle définie dans le projet de texte. Cinq catégories de surfaces artificialisées sont définies : les sols imperméabilisés en fonction du bâti, ou en raison d’un revêtement ; les « surfaces partiellement ou totalement perméables »  dont les sols sont « stabilisés, compactés, et recouverts de matériaux minéraux », ou « constitués de matériaux composites » ; et enfin, les surfaces couvertes « par une végétation non ligneuse à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou à usage d’infrastructures, de transport ou de logistique », même si elles sont en chantier ou à l’état d’abandon. 

De leur côté, les surfaces non artificialisées restent les surfaces naturelles, nues, ou « couvertes en permanence d’eau, de neige ou de glace »  ; les surfaces à usage de cultures, végétalisées ou en eau ; et enfin, les « surfaces végétalisées constituant un habitat naturel ». En clair, les jardins pavillonnaires sont considérés comme des surfaces artificialisées ; en revanche, « les surfaces d'agriculture urbaine et les surfaces boisées ou arbustives dans l'espace urbain »  sont considérées comme non artificialisées, précise la notice du décret.

Pour rappel, cette nomenclature ne s’appliquera qu’à partir de 2031, jusqu’à l’atteinte du ZAN en 2050. Pour la première période (2021-2031), l’objectif assigné par la loi Climat est de diviser par deux le rythme d’artificialisation des sols : la référence de calcul reste la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf). 

Projets « d’intérêt général majeur » 

Sur le décret dit « Sraddet », peu de changement par rapport au projet de texte soumis aux élus. Le texte final renvoie toujours la territorialisation des objectifs aux règles du fascicule du Sraddet, qui s’imposent aux documents d’urbanisme dans un rapport de compatibilité, et non aux objectifs du schéma, qui implique un simple lien de prise compte, plus souple. 

Le décret du 29 avril indique qu’« en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols, des règles territorialisées permettent d'assurer la déclinaison des objectifs entre les différentes parties du territoire régional identifiées par la région, le cas échéant à l'échelle du périmètre d'un ou de plusieurs Scot. Est déterminée pour chacune d'elles une cible d'artificialisation nette des sols au moins par tranches de dix années. 

« Le fascicule peut comporter une liste des projets d'aménagements, d'infrastructures et d'équipements publics ou d'activités économiques qui sont d'intérêt général majeur et d'envergure nationale ou régionale, pour lesquels la consommation ou l'artificialisation des sols induite est prise en compte dans le plafond déterminé au niveau régional sans être déclinée entre les différentes parties du territoire régional. » 

Sur ce dernier point, au Cnen, les représentants des régions ont rappelé que « la prise en compte au niveau régional des projets d’envergure nationale ou européenne constitue un élément de déstabilisation non négligeable que le gouvernement se doit de prendre en compte, et renouvellent leur demande de création d’une enveloppe nationale. » 

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