Où en est la loi de programmation des finances publiques ?

Tous les textes financiers ont été, comme c’est la règle, publiés au Journal officiel avant le 1er janvier 2018. Tous ? Non : la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 n’est, à ce jour, toujours pas publiée. Le Conseil constitutionnel est donc toujours en train d’examiner la saisine déposée par des parlementaires sur ce texte.
Entre le 30 et le 31 décembre derniers, le Journal officiel a publié trois textes financiers : le budget 2018, la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018, et la loi de finances rectificative pour 2017 (lire Maire info d’hier). Ces textes – et en particulier la loi de finances – sont encadrés par des règles très strictes fixées par la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) de 2001, qui détermine un calendrier extrêmement précis sur l’examen des textes budgétaires : ceux-ci doivent être déposés au Parlement au plus tard le premier mardi d’octobre et le Parlement a alors 70 jours au maximum pour se prononcer à leur sujet. Faute de quoi, le gouvernement a le droit de mettre en vigueur le budget par ordonnances – ce qui ne s’est encore jamais produit.
Un projet de loi de programmation des finances publiques, en revanche, n’est pas soumis à des règles aussi précises. Le texte qui en détermine la procédure (loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques), fixe en effet le contenu de ce type de textes, et prévoit qu’ils doivent couvrir une période minimale de trois années. Mais il ne contient en revanche aucune obligation de calendrier. Autrement dit, rien n’empêche qu’une telle loi soit publiée après le 1er janvier.
Cette loi organique précise bien, en revanche, qu’une loi de programmation des finances publiques peut « avoir pour objet d’encadrer les dépenses, les recettes (…) ou le recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques », donc, par exemple, des collectivités territoriales. C’est bien le cas, puisque le texte adopté en dernière lecture par l’Assemblée nationale le 21 décembre fixe, d’une part, le taux maximal d’augmentation des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales (1,2 % par an, inflation comprise) ; et qu’il détermine les nouvelles règles de contractualisation entre l’État et les 340 plus grandes collectivités (lire Maire info des 18 et 22 décembre).
On se souvient que les deux articles du texte concernant les collectivités ont été entièrement réécrits par le gouvernement au lendemain de la Conférence nationale des territoires du 14 décembre.
C’est précisément sur ces articles que 60 députés et sénateurs ont saisi le Conseil constitutionnel, le 22 décembre, estimant que ce texte « porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels ». C’est en particulier l’article 29 du texte définitif – celui qui fixe les règles de la contractualisation – qui est attaqué par les parlementaires, sur le fond et sur sa procédure d’adoption.
Sur le fond, les requérants estiment que cet article « est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales », rappelant que la Constitution garantis que les collectivités « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement ». Or, détaillent les auteurs de la saisine, l’existence de ces contrats « fait peser un risque sur l’autonomie financière »  des collectivités. Ils estiment en outre que les « contraintes »  et les « menaces en cas de non-signature des contrats »  n’ont « aucun fondement constitutionnel ». Ils visent tout particulièrement le paragraphe de l’article 29 qui dispose que les collectivités ayant refusé de signer le contrat se verront notifier par les préfets « un niveau maximal annuel de dépenses réelles de fonctionnement ». Cette rédaction, écrivent les auteurs de la saisine, « méconnaît tout particulièrement l’exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales ».
En deuxième lieu, les parlementaires demandent au Conseil constitutionnel de censurer l’article 29 pour des motifs de procédure. Ils s’appuient sur un principe constitutionnel selon lequel « ne peuvent être adoptées en nouvelle lecture que des dispositions ayant un lien direct avec le texte restant en discussion ». Toute la question que vont devoir trancher les Sages est donc de savoir si l’article 29, réécrit de A à Z en toute fin de navette parlementaire, est ou non « en lien direct »  avec l’objet de la loi. Pour les auteurs de la saisine en tout cas, pas de doute : « Après la première lecture dans chacune des deux assemblées, aucune disposition relative à la contractualisation ne figurait dans la partie normative de la loi de programmation. »  Ces dispositions sont apparues en nouvelle lecture, après la commission mixte paritaire, et elles sont « entièrement nouvelles ».
Le Conseil constitutionnel devrait rendre sa décision dans les jours à venir. Il doit le faire, au plus tard, avant le 22 janvier.

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