C’est un débat budgétaire qui ne ressemblera probablement à aucun autre, tant les conditions dans lesquelles il se déroule sont exceptionnelles. Certes, les deux motions de censure déposées par LFI, d’une part, et le RN, d’autre part, ont été rejetées – de justesse pour la première, largement pour la seconde –, mais cela ne veut pas dire que les ennuis sont terminés pour le gouvernement… ni pour les oppositions, qui vont se trouver confrontées à des choix complexes. 

Autrement dit, rien ne garantit que le pays aura bien un budget au 31 décembre, ni que les débats ne se termineront pas de façon chaotique. 

Les délais

Rappelons d’abord les règles de la discussion budgétaire. En théorie, le projet de loi de finances doit être remis par le gouvernement au Parlement au plus tard le 1er mardi d’octobre. Les péripéties gouvernementales de ces derniers jours ont déjà mis à mal ce calendrier, puisque le texte a été déposé mardi 14 octobre, avec une semaine de retard, donc. Les délais seront donc très serrés en fin d’examen : la Constitution prévoit en effet un débat de 70 jours maximum au Parlement, pour laisser ensuite le temps au Conseil constitutionnel d’examiner la copie avant une publication au plus tard le 31 décembre. Les Sages devront faire vite, car les 70 jours s’achèveront le 22 décembre. 

Le débat va, comme toujours, se faire en deux temps : les députés vont d’abord examiner le volet recettes – d’abord en commissions, puis en séance publique – qui, une fois adopté, partira au Sénat ; puis le volet dépenses, qui suivra le même chemin. 

Parallèlement va se dérouler la discussion sur le PLFSS (projet de loi de financement de la Sécurité sociale), avec des délais un peu plus resserrés (50 jours maximum). 

« Guérilla parlementaire » en vue

Voilà pour la théorie. Dans la réalité, les choses vont être beaucoup plus compliquées. D’abord parce que l’Assemblée nationale n’a pas de majorité depuis 2022, et s’est jusqu’à présent montrée dans l’incapacité de surmonter ses divisions lors de la discussion budgétaire. Solution, prévue par la Constitution : l’article 49-3, qui permet, au moment choisi par le gouvernement, de passer en force. Mais cette année, cet outil ne pourra pas être mobilisé, puisque le Premier ministre s’y est formellement engagé.

De toutes façons, comme l’a montré le débat budgétaire de l’an dernier, il n’avait pas vraiment le choix : eût-il choisi d’utiliser le 49-3 qu’il aurait très certainement été renversé dans la foulée par une motion de censure, à l’instar de son prédécesseur Michel Barnier. 

Si le gouvernement ne fait pas usage du 49-3, cela ouvre la porte à l’adoption, in fine, d’un budget profondément modifié par rapport à la version initiale. Même si, en effet, de profonds désaccords existent entre la gauche et l’extrême droite, ces deux composantes de l’Assemblée ont, ensemble, la capacité de constituer des majorités d’opportunité. Par exemple, sur les questions de pouvoir d’achat, de remboursement des médicaments, du refus du gel des pensions et allocations ou de celui de l’impôt sur le revenu. Rappelons que même la fameuse taxe Zucman avait été adoptée, l’an dernier, par l’Assemblée nationale, grâce à l’abstention du RN. 

Vu le climat politique, c’est bien une « guérilla parlementaire sur chaque article » qui va se dérouler, comme le pronostiquait hier le député MoDem Erwan Balanant. Il est donc tout à fait possible que la gauche et le RN détricotent entièrement les deux textes budgétaires, article par article, jusqu’à aboutir à des projets de budgets qui non seulement n’auront plus rien à voir avec la version gouvernementale, mais tourneront peut-être même complètement le dos aux fondements même du macronisme. 

À supposer que le gouvernement joue le jeu jusqu’au bout, et laisse adopter un budget ainsi modifié – car on va voir qu’il a d’autres options –, que se passera-t-il ensuite ? Comment un gouvernement composé majoritairement de partisans d’Emmanuel Macron pourrait-il appliquer une politique qui ne serait, à ce point, pas la sienne ? Dans ce cas, on ne voit pas quel autre choix aurait Sébastien Lecornu que de démissionner à nouveau. 

Nœuds gordiens

Cela dit, il ne sera peut-être pas possible pour les oppositions de s’entendre sur un texte commun, quand on connaît, tout de même, les approches fondamentalement opposées de la gauche et du RN. Si le texte comprend, à la fin, des mesures fortes contre les immigrés – par exemple une suppression de l’Aide médicale d’État – on ne voit pas comment la gauche pourrait le voter ; à l’inverse, si la gauche impose de fortes augmentations d’impôts, le RN sera en difficulté pour adopter un tel texte. C’était, pourrait-on dire avec un brin de cynisme, l’avantage du 49-3 : il permettait de trancher le nœud gordien. 

Sans compter qu’au sein même des partis, un certain nombre de choix cornéliens vont se poser. Le Parti socialiste a certes obtenu la suspension de la réforme des retraites, mais celle-ci sera intégrée au PLFSS. Si le PS refuse de voter le PLFSS parce qu’il contient trop de mesures qu’il juge antisociales, il devra, par la même occasion, dire adieu à ce qui constitue sa première victoire politique depuis bien longtemps. Choix difficile. 

Vote bloqué et ordonnances

Il restera tout de même des portes de sortie – du moins sur le papier – au gouvernement, pour tenter de sortir de l’impasse. 

D’abord, le vote bloqué. C’est une facilité permise par la Constitution, à l’article 44 alinéa 3 : « Si le gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement. » Le gouvernement a donc le droit « d’effacer » tous les amendements dont il n’est pas l’auteur et de demander à l’Assemblée de voter, en une seule fois. Mais en l’état actuel des équilibres politiques, il aurait peu de chance d'obtenir la majorité. Sauf à faire procéder à un tel vote à 23 heures, lorsque l’hémicycle est à moitié vide et que les oppositions sont parties – cela s’est déjà vu. En réalité, un tel « coup » ne résoudrait pas grand-chose, puisqu’il exposerait probablement le gouvernement, dès le lendemain, à une censure directe. 

Autre option : espérer que les débats durent assez longtemps pour dépasser le délai imparti par la Constitution (50 jours pour le PLFSS, 70 jours pour le PLF). Dans ce cas, la Constitution prévoit (article 47 alinéa 3) que « les dispositions du projet (de loi) peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Cela résoudrait-il le problème ? Même si une telle ordonnance, contrairement aux ordonnances classiques, ne suppose pas une habilitation votée par le Parlement, puisqu’elle est expressément prévue par la Constitution, on ne voit pas comment cette décision pourrait ne pas provoquer une motion de censure et la chute du gouvernement. Le très modéré Charles de Courson (Liot) ayant lui-même déclaré hier qu’un tel recours à une ordonnance pour faire passer le budget serait « la négation de la démocratie », l’option d’une motion de censure immédiate semble à peu près certaine.

Loi spéciale

Si le gouvernement devait tomber, à la suite de l’un ou l’autre de ces scénarios, on se retrouverait alors dans la situation de l’hiver dernier : dans l’impossibilité de faire adopter un budget, le gouvernement démissionnaire devrait faire adopter une « loi spéciale » pour assurer la continuité du fonctionnement de l’État au 1er janvier. Et le débat budgétaire sera relancé par la suite, avec la même Assemblée… ou après une dissolution. 

Le gouvernement a donc échappé au couperet de la censure… mais il ne s’agit sans doute que d’un sursis. Il paraitrait déraisonnable, aujourd’hui, d’espérer que le fragile équilibre créé par le rejet des motions de censure, hier, inaugure une ère de stabilité gouvernementale. 

La proposition de loi sur le statut de l’élu local va être débattue en séance publique au Sénat en début de semaine prochaine. Vu l’approche des élections municipales, il existe un enjeu important à ce que ce texte soit adopté le plus rapidement possible, mais cette perspective semble s’éloigner. En effet, pour une adoption rapide, il faudrait que ce texte soit adopté « conforme » par le Sénat, c’est-à-dire sans la moindre modification, ce qui mettrait fin aux débats et acterait une adoption définitive. Certes, le texte est loin d’être parfait, jugent les associations d’élus, mais elles jugent tout de même qu’il vaut mieux l’adopter en l’état et le voir entrer en vigueur tout de suite, plutôt que de s’enliser dans des débats qui retarderont sa mise en œuvre. Si, en effet, le texte n’est pas adopté conforme, il repartira à l’Assemblée nationale… et si celle-ci le modifie, il faudra aller à la commission mixte paritaire, voire à une troisième lecture en cas d’échec de celle-ci.

Nos lecteurs retrouveront ici une analyse par Maire info du texte adopté à l’Assemblée nationale en juillet.

Des amendements problématiques pour les maires

Or l’examen du texte par la commission des lois du Sénat, mercredi 15 octobre, ne laisse pas présager un vote conforme en séance publique, puisque les sénateurs ont adopté une cinquantaine d’amendements – autrement dit, ils ont largement récrit le texte, préférant apparemment que le temps nécessaire soit donné au débat plutôt que de s’entendre sur un texte qui ne les satisfait pas. Si certains amendements ne poseront pas de problème aux associations d’élus – certains ont même été travaillés avec l’AMF – d’autres sont plus problématiques.

C’est le cas des amendements qui concernent les articles 18 et suivants, relatifs à l’épineuse question des conflits d’intérêt. Ces articles ont été profondément modifiés par le Sénat, alors que la version adoptée par l’Assemblée nationale permettait des avancées largement saluées par les associations d’élus. En particulier, l’Assemblée nationale avait statué qu’il ne pouvait être question de conflit d’intérêt lorsqu’un élu détient un mandat dans deux collectivités ou groupements de collectivités différents « lorsque l’une de ces collectivités ou l’un de ces groupements se prononce sur une affaire intéressant l’autre collectivité territoriale ou l’autre groupement ». Jusqu’à présent, la loi obligeait l’élu à se déporter (sortir de la salle) en cas de risque de ce qu’on appelait le conflit d’intérêt « public-public » – par exemple un maire qui siège dans une SEM et qui prend part à une délibération concernant sa commune. 

Sous la pression, manifestement, des services de l’État et de la magistrature, la commission des lois du Sénat a adopté une série d’amendements qui gomme en grande partie les avancées adoptées à l’Assemblée nationale, ce qui stupéfie les associations d’élus. 

Par ailleurs, la commission du Sénat a adopté un amendement modifiant l’article qui introduit la Charte de l’élu local dans la proposition de loi : il s’agit d’un article qui résume les droits et devoir des élus locaux. La commission a adopté un amendement proposant d’ajouter une phrase à cette charte, précisant que : « Dans l’exercice de son mandat, l’élu local s’engage à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité, de laïcité et de dignité de la personne humaine ainsi que les lois et les symboles de la République. » Cet ajout est très mal perçu par les associations d’élus, qui y voient une forme de défiance surprenante à l’égard des élus. Préciser que ceux-ci doivent s’engager à « respecter la dignité humaine », par exemple, est plus que surprenant, voire profondément blessant pour les maires. 

Ces deux modifications peuvent encore être supprimées en séance publique, et c’est ce que vont tenter d’obtenir les associations d’élus, qui se montrent assez surprises que de telles formulations se trouvent sous la plume de membres de la « chambre des territoires », le Sénat, réputé proche des collectivités locales et des préoccupations des maires. 

Indemnités

Les autres amendements adoptés par la commission sont moins problématiques, et visent à revenir, pour l’essentiel, à la version initiale votée par le Sénat.

Les sénateurs ont ainsi supprimé, notamment, l’article permettant de majorer les indemnités de fonction des maires des villes de plus de 100 000 habitants. Ils ont également rétabli le principe de fixation par défaut des indemnités de fonction au maximum légal pour tous les conseillers municipaux, sauf décision contraire du conseil municipal – l'AMF reste toutefois assez réservée sur cette disposition. 

Les sénateurs ont également supprimé la disposition obligeant les communes à prendre en charge les frais de déplacement des élus communautaires en situation de handicap lorsque la réunion se tient sur son territoire. 

Ils ont rétabli le congé électoral de 20 jours pour tous les candidats à une élection locale et un délai de prévenance de 24 heures, alors que les députés avaient voté 15 jours et 72 heures.

Le dispositif introduit par les députés permettant un abattement fiscal pour les élus locaux qui exercent des professions de commerçants ou d’artisans indépendants a été supprimé par les sénateurs, qui estiment qu’il est certes « légitime » mais inapplicable en droit.

En matière de formation, les sénateurs ont rétabli une durée maximale de 24 jours par an pour les élus locaux, au lieu des 21 souhaités par les députés. 

Frais de garde, congés maladies

Amendement important : les sénateurs ont rétabli le principe du remboursement par l’État des frais de garde pour les membres des conseils municipaux à toutes les communes de moins de 10 000 habitants, et non 3 500 comme le voulaient les députés.

Sur la question des congés maladie, les sénateurs, même s’ils l’ont modifié, ne sont pas revenus sur le dispositif adopté par l’Assemblée nationale : les élus placés en congé maladie pourraient continuer d’exercer leur mandat même contre l’avis de leur médecin. L’AMF n’est pas favorable à ce dispositif, jugé contraire à la protection de la santé des élus.

La commission du Sénat a rétabli, comme dans leur première version, l’automaticité de l’octroi de la protection fonctionnelle au bénéfice de l’ensemble des conseillers municipaux, et pas seulement à ceux exerçant un mandat exécutif. Cette protection est « justifiée au regard du risque croissant d’agressions verbales ou physiques ». 

Elle a également rétabli le dispositif supprimé à l’Assemblée visant à prendre en compte la durée de la suspension du contrat de travail de l'élu salarié pendant son mandat pour le calcul de la durée du préavis et du montant de l'indemnité de licenciement. 

Notons enfin que le titre même du texte a été modifié : les sénateurs sont revenus à une « proposition de loi portant création d’un statut de l’élu local », préférant ce titre à celui choisi par l’Assemblée nationale (« visant à encourager, à faciliter et à sécuriser l’exercice du mandat d’élu local »). 

C’est le texte ainsi amendé qui sera débattu à partir de mardi prochain (21 octobre), en séance publique, pendant trois jours. 

Le gouvernement n’a pas encore déposé ses amendements. Il sera intéressant de voir, notamment, si le Premier ministre donne corps à sa promesse, faite dans un courrier adressée aux maires le 17 septembre (lire Maire info du lendemain), de créer une nouvelle indemnité pour compenser les fonctions des maires exercées en tant qu’agents de l’État. En tout état de cause, il semble qu’aucune disposition de ce type n’ait été insérée dans le projet de loi de finances pour 2026 – puisqu’une telle compensation devra figurer au budget de l’État. Ce qui n’empêche pas, naturellement, l’introduction d’un amendement ultérieurement, si les mots du Premier ministre n’étaient pas des paroles en l’air. 

Ils réclamaient une « rupture forte », les bailleurs sociaux se retrouvent avec un budget « catastrophique » et un niveau « record » de prélèvements sur leurs ressources pour l’année 2026. Après un budget précédant plutôt prometteur, la pilule est particulièrement dure à avaler pour le secteur. 

« Dans l’Hexagone comme en Outre-mer », ces mesures « renforcer[ont] les effets » de la crise actuelle, a prévenu l’Union sociale pour l’habitat (USH), dans un communiqué mercredi. Dans ce contexte, le mouvement qui fédère les bailleurs sociaux met en garde « l’ensemble des parlementaires à bien saisir la réalité et les conséquences que pourrait avoir [ce budget] sur les bailleurs sociaux, l’activité économique et la vie de nos concitoyens ». Et ce, dès l’an prochain. 

La RLS repart à la hausse

La première préoccupation des bailleurs sociaux porte sur la « réduction de loyers de solidarité » (RLS). Alors qu’ils en attendaient la suspension afin de relancer la production de logements neufs et la réhabilitation de ceux existants déjà, ce prélèvement sur leurs recettes repartirait à la hausse. Selon l’USH, la baisse annoncée des crédits des aides personnelles au logement (APL) est, « en toute hypothèse », « liée à une hausse de la RLS ». 

Le gouvernement reviendrait ainsi sur « la dynamique » de l’année 2025 qui avait acté, pour la première fois depuis 2018, une réduction de cette ponction sur les organismes HLM qui a particulièrement rogné leurs marges de manœuvre depuis sa mise en place au tout début du mandat d’Emmanuel Macron. Le fait de la ramener à 1,1 milliard d’euros cette année (contre 1,3 milliard les années précédentes) avait laissé « espérer une prise en compte durable, par le gouvernement, du caractère particulièrement improductif d’une mesure qui pénalise [leur] capacité d’investissement ». Il n’en est rien visiblement.

Ce projet de budget « aggrave encore la charge financière supportée par les bailleurs sociaux », s’inquiète donc le Mouvement HLM. Or l’autofinancement des organismes est « en baisse de 31 % » et « les trésoreries de 7 % », avait rappelé la présidente de l’USH, Emmanuelle Cosse, lors du congrès HLM qui s’est tenu il y a moins d’un mois. « Les plus de 10 milliards qui ont été prélevés au secteur [via la RLS] pour alimenter le budget de l’État entravent aujourd’hui nos capacités d’investissement », expliquait-elle, alors même qu’il serait nécessaire de construire « 110 000 logements par an ».

Aides à la pierre : le désengagement de l’État confirmé

Autre mauvaise nouvelle, la confirmation du « désengagement » de l’État dans le financement du Fonds national des aides à la pierre (Fnap), qui permet notamment la production de logements très sociaux. 

« Là encore, les bailleurs sociaux seraient amenés à compenser ce désengagement, en versant 375 millions d’euros de cotisations à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), en hausse de 300 millions d’euros », fustigent-ils, alors qu’ils réclamaient le déblocage de 700 millions d’euros pour « soutenir concrètement » la construction et la rénovation, mais surtout sauver ce fonds.

Car cet outil de pilotage de la création de logements sociaux est menacé, faute de financements prévus à partir de l'année prochaine. Le Fonds a, en effet, déjà perçu deux fois moins de recettes en 2025 que l'année précédente et trois fois moins que l'année de sa création, sans compter que la rénovation n’a pas été intégrée aux missions du fonds. En juin dernier, des sénateurs estimaient d’ailleurs qu’il faudrait « au moins 250 millions d’euros » pour le « sécuriser » en 2026 et demandaient le réengagement de l’État, désengagé depuis 2018. 

Pour finir, l’USH dénonce l’absence d’aides de l’État pour « la rénovation des logements et les changements de vecteurs ». Un soutien qui était pourtant prévu en 2025 « à hauteur de 200 millions d’euros ». « Aucune aide ne figure dans le projet de loi de finances pour 2026 pour ce type d’interventions », se désolent ainsi les bailleurs sociaux.

« Corriger significativement » le budget

Résultat, si ces trois mesures devaient être maintenues dans la version finale du texte, les prélèvements prévus dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 atteindraient « le niveau record de 2,175 milliards d’euros ». Et la contribution des organismes HLM au budget de l’Etat s’élèverait, depuis 2017, à plus de 16 milliards d’euros, selon le calcul de l’USH. 

Des mesures qui inquiètent, donc, au moment où la crise du secteur s'aggrave avec près de 2,9 millions de demandeurs de logements sociaux, en hausse de presque 300 000 par rapport à la fin d’année 2023. Désormais ce sont « 100 000 nouvelles demandes par semestre » qui sont recensées, contre « 100 000 nouveaux demandeurs par an » auparavant, rappelait ainsi récemment la présidente du Mouvement HLM. Et « la demande progresse dans tous les territoires » sans distinction entre les zones considérées comme tendues et le reste de la France.

Au regard des potentielles conséquences sur le secteur, Emmanuelle Cosse estime donc que « le débat parlementaire doit corriger significativement » ce projet de budget afin de « nous permettre de relancer l’économie ». Et celle-ci d’inviter le nouveau ministre du Logement et de la Ville, Vincent Jeanbrun, à « considérer que le premier combat à mener, en matière de politique du logement, est celui du budget ». 

Après le départ de sa prédécesseure, Valérie Létard – dont l’action a été saluée, notamment par l’USH qui a estimé qu’elle a « démontré que le volontarisme politique pouvait infléchir une politique mal pensée » – , la réaction de l’ancien maire de L'Haÿ-les-Roses, dans le Val-de-Marne, sera particulièrement scrutée, certaines de ses propositions étant clivantes.

Doublement de la dotation de l’Anru

Celui-ci avait, en effet, présenté, en juin dernier, un « plan banlieues » dans lequel il proposait notamment de mettre fin au « logement social à vie » ou de plafonner à 30 % la part de logements sociaux par commune. On le sait, l’USH a maintes fois critiqué cette posture et rappelé qu’il « n'existe pas de logement social à vie ». Pointant « le caractère fallacieux et démagogique » de cette assertion, elle jugeait « dérangeant de laisser penser que les locataires HLM actuels seraient responsables » de la pénurie actuelle.

Seule potentielle satisfaction, la confirmation du versement par l’État d'une dotation de 116 millions d'euros en 2026 – contre 50 millions d’euros en 2025 –  à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), conformément à la promesse faite en juin dernier par l'ex-ministre du Logement. L’objectif étant de « poursuivre l’effort de rénovation urbaine » mis en œuvre dans 448 quartiers prioritaires de la ville (QPV) dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), est-il indiqué dans le projet de budget. 

Afin de « sécuriser la trajectoire financière de l'Anru », le gouvernement est toutefois contraint de reporter la date limite d'engagement du NPNRU de 2026 à 2027. Cela doit également permettre « d’assurer la soutenabilité des contributions des collectivités territoriales qui peuvent avoir des tensions budgétaires ». 

En septembre dernier, le président de l'Anru Patrice Vergriete, avait réclamé « un système de recettes affectées », celui-ci doutant du financement futur de l'État au moment où est lancée une « mission de préfiguration » pour un troisième programme Anru.

En parallèle, et afin de « soutenir les collectivités territoriales et permettre la production de nouveaux logements », les établissements publics fonciers bénéficieront d’une hausse du plafond de la taxe spéciale d’équipement de 10 millions d'euros, annonce également le gouvernement.

Les aides de MaPrimeRénov’ recentrées

Par ailleurs, le projet de budget a aussi confirmé le recentrage des aides à la rénovation énergétique MaPrimeRénov' « sur les logements prioritaires » en ce qui concerne « les rénovations d’ampleur ». Pour ce qui est des aides versées au titre « des rénovations dites par gestes », elles cibleront « en priorité la décarbonation », est-il indiqué dans le projet de loi de finances.

Cette évolution sera, en outre, couplée à une « mobilisation accrue de recettes liées aux certificats d’économie d’énergie (CEE) » (qui sont financés par les énergéticiens dans un volume fixé par l'État), qui doivent, selon le PLF, permettre en 2026 de « rénover plus efficacement davantage de logements », mais surtout de réduire les moyens de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), qui distribue ces subventions. 

Celle-ci verra ainsi sa dotation baisser (de 500 millions d'euros en crédits de paiement et de 700 millions d’euros en autorisations d’engagement) et ne disposera plus que de 1,5 milliard d'euros en 2026, selon une annexe au projet de budget.

Rappelons que le tout nouveau ministre de l’Industrie (jusque-là président d'Intercommunalités de France), Sébastien Martin, a déposé, il y a quelques jours, en tant que député et avant d’intégrer le nouveau gouvernement Lecornu, une proposition de loi visant à transférer la compétence de MaPrimeRénov’ aux intercommunalités et aux départements. On ne sait pas quand cette proposition de loi sera débattue, ni même si elle le sera.

Consulter le PLF pour 2026.

Inondations, pollutions, sécheresse, conflits d’usage : les crises hydriques se multiplient et s’intensifient. En première ligne, les maires et présidents d’intercommunalité sont parfois démunis face au manque de régulation de l’État et au poids des lobbies de la chimie. Le sujet est complexe – à la fois technique, juridique et sociétal. Marqueur du changement climatique, l’eau est aussi un « fait politique », comme rappelé lors des débats par Régis Taisne, chef du département « cycle de l’eau » à la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR). Pour sa gestion, les Français voient les collectivités et les entreprises de l’eau comme des acteurs de confiance – loin derrière l’État –, selon une étude de l’institut Terram présentée par Antoine Bristielle, directeur France de Project Tempo et de l’observatoire de l’opinion de la Fondation Jean-Jaurès. 

En préambule, le président de SMACL Assurances – principal assureur des collectivités – et maire de Niort Jérôme Baloge, a pointé la vulnérabilité croissante de la ressource, en dépit des normes, toujours plus nombreuses, pour garantir sa qualité.  « La norme va parfois plus vite que le traitement. Il n'est pas aisé de comprendre les imbrications des différentes strates de collectivités, ou les superpositions de normes nationales et européennes ». Une myriade d’acteurs et un manque de cohérence de la réglementation dénoncés tout au long de la journée. 

Gérer l’urgence des polluants éternels

Prochaine norme à venir, dès le 1er janvier : l’interdiction progressive des substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS), ces « polluants éternels » qui ont fait l’objet en 2023 d’une enquête édifiante d’un consortium de médias. Le Monde avait alors publié une carte des 17 000 sites pollués par les PFAS en Europe, dont 2 100 « à des niveaux dangereux ». En février 2025, une loi française a abouti pour interdire progressivement ces substances, un « premier pas » pour l’association de collectivités exposées aux pollutions et risques industriels (Amaris) (lire Maire info du 25 février 2025). 

Au colloque SMACL, Annick Dufils, maire de Malandry, commune ardennaise de 81 habitants, a livré un témoignage saisissant. En mai dernier, des analyses chez un habitant révèlent la présence de PFAS. Fermée en novembre 2024, la papèterie située sur la commune est suspectée, en raison de ses épandages de boues depuis 1995. L’ARS aurait fait des analyses sur leur toxicité dès 2009, sans en informer la commune. En juillet, un arrêté préfectoral a interdit la consommation d’eau : à certains endroits, le taux de PFAS était 27 fois supérieur au taux autorisé. Depuis, la commune fournit deux litres d’eau par jour et par habitant, tandis que l’exonération de la redevance d’eau potable leur est encore refusée. Face au silence de l’État, pourtant compétent en matière d’installations classées (contrôle de l’exploitation et remise en état du site), Annick Dufils interpelle les médias tous azimuts. « Notre commune est devenue une déchèterie industrielle. Nous sommes les oubliés de l’État. Et le préfet nous glisse de fusionner nos communes pour avoir des moyens ! ». Malandry n’a pas souhaité transférer la compétence eau et assainissement à l’interco, comme le permet désormais la loi du 11 avril 2025 (lire Maire info du 3 avril 2025).

De son côté, Jérôme Boisson, président de Lunel Agglo, a vu un dénouement heureux à la pollution, toujours aux PFAS, de son territoire. « L’ARS nous a alertés en 2024, et la réaction du préfet a été très rapide. Pour stopper la contamination, nous avons installé des filtres à charbon ». Coût : 300 000 euros, dont 80 % financés par l’ARS et l’agence de l'eau. « L’État a réagi, c’est notre chance », reconnaît-il.

Autre partage d’expérience, celui d’Anne Grosperrin, vice-présidente déléguée au cycle de l’eau à la métropole de Lyon, et présidente de la régie eau publique du Grand Lyon. Là aussi il s’agit de pollution aux PFAS, mais à grande échelle : trois communes et plus de 200 000 habitants sont pour l’heure officiellement concernés. En 2021, le média Vert de rage révèle la forte pollution émanant de la vallée de la chimie lyonnaise sur la commune de Pierre-Bénite. L’ARS aurait alerté l’État dès 2010, la Dreal étant chargée de contrôler les rejets des usines du territoire, mais sans jamais informer la métropole ou les communes concernées. « Alors que les principes de précaution et pollueur-payeur sont inscrits dans la loi, l’État a longtemps mis la tête dans le sable. Il a fallu un collectif d’acteurs pour faire bouger les lignes, et la mise en place de stratégies d’action en justice et de recherche. La mobilisation des élus, des citoyens et des journalistes est nécessaire pour faire évoluer le cadre réglementaire au niveau européen, et peser face aux lobbys de la chimie », a ainsi appuyé Anne Grosperrin.

Réguler les usages et les prélèvements 

Mais c’est aussi au niveau national qu’il faut agir, tant la gouvernance éclatée de la ressource nuit à la bonne régulation de ses usages et prélèvements. Lors d’une table ronde dédiée, l’absence d’organisation de l’État et de ses services, leur tendance au silotage, mais aussi l’émiettement territorial ont été pointés. Outre les agences de l’eau, il existe plus de 13 000 collectivités chargées du service public de l'eau ou de l'assainissement (régies ou petits syndicats), et une multitude de comités de bassin et de commissions locales de l’eau (CLE) – les « parlements de l’eau ». Sauf que la raréfaction de la ressource provoque des conflits d’usage, à l’instar des affrontements autour des « mégas-bassines », qui nécessitent des réponses claires et cohérentes. 

Pour l’avocat Philippe Bluteau, le problème est plus celui de l’insuffisance des sanctions en cas de non-respect des restrictions – 250 personnes par an condamnées à 1 500 euros d’amende, 3 000 en cas de récidive –, que celui d’un manque de cadre. « La France est dotée d’outils et de compétences fantastiques depuis 60 ans. Il appartient à tout le monde de faire en sorte que le défi soit relevé. Le « plan eau » du 30 mars 2023 prévoit de décliner dans les Sdage un objectif de réduction de 10 % des prélèvements d’ici 2030. Il faudrait le traduire dans la loi. D’ici là, on peut faire ruisseler cet impératif national et organiser la réduction des prélèvements à 25 % d’ici 2040. On a les instances et les compétences, reste à décliner ces objectifs par usage et par territoire. ». 

Et de conclure : « On ne calmera le stress hydrique que par la planification démocratique. La question n’est plus de savoir s’il faut réduire les prélèvements, mais qui doit décider des efforts. Il serait sage de faire des Sage la clé de cette répartition, et un document systématique, concerté, opposable et prescriptif. L’instance légitime n’est pas forcément l’intercommunalité. Enfin, une obligation de connaissance exhaustive des prélèvements devrait être instaurée. ». Voyons le verre à moitié plein : 54 % du territoire national est (déjà) couvert par un Sage.

Alors que le programme Petites villes de demain arrive à son terme en mars 2026, plusieurs évaluations ont été menées sur ce programme de revitalisation des villes de moins de 20 000 habitants. Un rapport d’évaluation interne des Petites villes de demain a par exemple été réalisé par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) (lire Maire info du 9 octobre). 

Cette semaine, c’est au tour de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de dresser un bilan, dans un rapport d’information adopté mercredi et avec cette fois-ci « une approche plus qualitative et territorialisée ». 

La mission d’information a pu bénéficier du témoignage de près de 90 élus locaux et de plus de 20 chefs de projet dans une dizaine de départements. Au total, 1 646 communes ont été sélectionnées pour bénéficier du dispositif sur proposition des préfets de département. 

Fort engagement de l’état territorial et appui en ingénierie 

À l’image du rapport de l’ANCT qui dresse un bilan plutôt positif du programme, notamment sur l’état d’avancement des projets portés par les communes dans le cadre de leur projet de territoire, le rapport du Sénat se fait l’écho d’une « expérience largement positive » et d’une mise en œuvre efficace. 

« Les élus ont été très nombreux à percevoir le label PVD comme une "marque de considération" et de "reconnaissance" et un gage de "visibilité renforcée" et ce, d’autant plus que leurs territoires ne se vivaient pas comme des priorités en matière d’aménagement du territoire », constatent les rapporteurs. Le point fort du programme est sans conteste l’appui en ingénierie qu'il permet d'apporter. Selon les élus, cet appui « a permis l’élaboration de projets "structurants", "ambitieux", "porteurs de sens pour nos concitoyens" ».

Les rapporteurs ont pu également constater « un fort degré d’engagement de l’État territorial » et n’hésitent pas à saluer « la créativité » dont ont fait preuve les services déconcentrés de l’État dans l’animation de ce dispositif. Pour mettre en valeur des initiatives locales et inviter à ce qu’elles soient répliquées ailleurs, des échanges et ateliers ont par exemple été organisés dans l’Oise et une cartographie a été réalisée dans les Alpes-de-Haute-Provence. 

Frustrations et risques de concurrence 

Mais le programme ne fait pas un sans-faute. Les sénateurs ont identifié deux bémols dans le déploiement de ce dispositif. 
Le premier est financier. La mission parle d’une ambigüité originelle concernant l’enveloppe de trois milliards d’euros sur six ans. « Cette enveloppe ne correspondait pas à des moyens supplémentaires affectés au dispositif mais à des dotations et fonds de droit commun – DETR, DSIL, fonds friche et fonds vert – lissés sur six ans, en ce qui concerne les 1,47 milliards d’euros correspondant aux crédits engagés par l’État. » Autre ambiguïté : l’enveloppe annoncée correspond à un soutien en ingénierie via des crédits de fonctionnement et non à un soutien à l’investissement des communes. Le programme a ainsi pu susciter chez les élus locaux de la « frustration ». 

Le second point faible du dispositif est en réalité davantage un angle mort qui devra être rectifié si le programme est effectivement reconduit au-delà de 2026. Dans certains territoires, une concurrence territoriale accrue a pu pénaliser certains projets. La mission déplore un déploiement à plusieurs vitesses du fait de la difficulté à recruter et fidéliser un chef de projet, une polarisation fréquente au niveau intercommunal et manque de coordination, « voire une attitude non coopérative » de certains financeurs. 

Prolongation du programme et cap sur les « Territoires de demain » 

Les sénateurs mettent un point d’honneur à rappeler que si le programme est un succès il faut maintenant conclure et « ne pas porter un coup d’arrêt à la dynamique ainsi enclenchée ». Pour mémoire, selon l’ANCT, « seules 20 % des actions prévues par les conventions-cadre PVD » ont été livrées fin 2024. La mission recommande de prolonger le co-financement des chefs de projet de deux ans afin d’assurer la concrétisation des projets lancés.

Pour aller plus loin, et étant donné les résultats positifs qu’a pu produire ce programme, la mission appelle de ses vœux à lancer « une démarche "Territoires de demain" permettant d’accompagner à plus vaste échelle les territoires ruraux volontaires dans la conduite de leurs projets structurants » et ce dès 2028. Cette nouvelle étape reposerait essentiellement sur « une assistance à maîtrise d’ouvrage juridique afin que le recours local à l’ingénierie puisse s’appuyer prioritairement sur l’ingénierie publique existante » à l’échelle intercommunale. On peut se demander dans quelle mesure cet élan pourra bénéficier à toutes les collectivités, notamment aux plus petites communes ou intercommunalités qui ne disposent pas de beaucoup de moyens en termes d’ingénierie. De même, sans enveloppe financière consacrée à l’investissement dans les projets, il est difficilement imaginable que l’ensemble des collectivités puissent bénéficier de cet « après Petites villes de demain ». 

Dans son discours prononcé face aux sénateurs (lire Maire info du 16 octobre), Sébastien Lecornu a déclaré que « le gouvernement poursuivra ce qui a été fait il y a quelques années par Jacqueline Gourault avec le plan Action cœur de ville et Petites villes de demain pour sauver et surtout développer le commerce de centre-ville ». Reste à connaître les modalités de cette poursuite annoncée.