Dérogations au PLU, création d’un permis de construire à destinations multiples ou encore construction de logements étudiants simplifiée… En pleine crise du logement, le Parlement a définitivement adopté, hier, via un ultime vote des sénateurs, une proposition de loi visant à « faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements ».

Alors que sénateurs et députés ont réussi à se mettre d’accord sur un texte commun le 20 mai dernier, à l’occasion d’une commission mixte paritaire (CMP), ce texte a connu un parcours législatif laborieux puisqu’il avait commencé en tout début d’année 2024 avant qu’il ne soit interrompu à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale, il y a tout juste un an. 

Débloquer des « centaines de projets »

Cette proposition de loi « ne réglera pas la crise du logement. Mais il permettra de débloquer des centaines de projets dans nos territoires », avait souligné le député de l’Ain à l’origine de cette initiative, Romain Daubié (MoDem), en début de semaine, à l’occasion du dernier vote des députés sur cette proposition de loi.

Un texte qui permettra « d’aller au-delà des seuls 2 000 nouveaux logements produits chaque année par la reconversion des bâtiments existants » et « contribue[ra] utilement à étoffer la palette des outils qui peuvent être mobilisés par les collectivités pour amplifier l'offre de logement », s’est également félicitée hier la rapporteure du texte au Sénat Martine Berthet (LR), celle-ci regrettant néanmoins l'absence d'une « loi programmatique ambitieuse spécifiquement dédiée au logement ». 

Jugeant qu’il sera bien « un levier concret pour résorber la crise du logement dans les grandes métropoles », la ministre du Logement, Valérie Létard, a aussi rappelé que ce texte « ne sera pas la solution partout ni la solution à tout ».

Dérogations au PLU

Alors que la reconversion de bâtiments existants reste encore insuffisante, ce texte permettra aux maires (ou aux présidents d'intercommunalités) de « déroger plus rapidement » aux règles fixées dans le plan local d’urbanisme (PLU) en autorisant la reconversion de bâtiments tertiaires en logements. Ce qui permettra ainsi de « gagner entre six et douze mois ». 

Initialement ciblé sur les transformations de bureaux qui ont vu leur vacance fortement progresser depuis la crise sanitaire (avec la généralisation du télétravail, le taux d'occupation des bureaux a diminué de 5,4 % et rien qu’en Île-de-France, il y aurait « 4,5 millions de mètres carrés » de bureaux vides), ce texte porté par les députés MoDem a donc vu son champ d’application être étendu à tous les « bâtiments de destination autre qu'habitation ». 

Dans le détail, cet élargissement concernerait aussi bien les « locaux commerciaux », les « bâtiments d'enseignement », les « hôtels ou les garages » non utilisés, mais aussi d’anciennes trésoreries, Postes ou cités administratives ainsi que « les bâtiments ruraux qui n’ont plus de vocation agricole ». « Dans les vieilles zones commerciales d'entrée de ville, un million de logements pourraient être créés », avait ainsi estimé Martine Berthet lors de la discussion.

Pour soutenir les projets des collectivités locales dans cette voie, les parlementaires ont intégré aux missions de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) l’accompagnement des élus locaux « dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets ». Ces opérations étant complexes en termes d’ingénierie, l'Agence pourra ainsi les accompagner dans « l'identification des locaux qui pourraient potentiellement être transformés en habitations, ainsi que pour la phase d’étude du potentiel de transformation en logements ».

Permis réversible

Afin de favoriser la création de logements étudiants, les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) bénéficieront de certains avantages jusque-là réservés aux bailleurs sociaux, comme le fait de recourir de façon pérenne aux marchés publics de conception-réalisation. 

Le texte prévoit également de créer un permis de construire « réversible » qui serait « délivré à un instant unique et permettrait aux surfaces d’un bâtiment d’évoluer entre plusieurs destinations » successives. « Encore une fois, il s’agit d’un outil laissé à la main des élus locaux qui pourront choisir de l’utiliser ou non », expliquait l’an passé Romain Daubié qui s’est inspiré de ce qui a été fait en Seine-Saint-Denis pour le village olympique. 

À l’époque, le député d'Eure-et-Loir et ancien ministre du Logement, Guillaume Kasbarian (Renaissance), avait précisé que ce permis « permettra au porteur de projet de modifier la destination du bâtiment sans qu’il lui ait été nécessaire d’en prévenir la commune au moment du dépôt du permis de construire, et ce autant de fois qu’il le souhaitera ». 

Reste que la durée de ce permis multidestinations a été bornée dans le temps (20 ans) et le maire pourra exiger la mention de la première destination.

Surfaces supplémentaires assujetties à la taxe d’habitation

Comme l’a rappelé la ministre du Logement dans un communiqué publié hier soir, deux mesures fiscales initialement intégrées au texte ont, entretemps, « déjà été adoptées dans la loi de finances pour 2025 » : « l’exonération de taxe sur les bureaux pour les locaux transformés en logements » ainsi que « la possibilité pour les collectivités de percevoir la taxe d’aménagement afin de réaliser les investissements publics rendus nécessaires par l’accueil de nouveaux habitants ».

« Si ces opérations de transformation aboutissaient à une augmentation de la surface, elles seraient alors assujetties à la taxe d’habitation », là aussi afin de « couvrir les frais d’investissement des communes dans les équipements collectifs nécessaires aux nouveaux habitants », a rappelé, de son côté, le Sénat dans un communiqué publié hier.

Consulter le texte issu de la CMP.
 
 

C’est dans le contexte de la mise en place du troisième plan national (Pnacc3) destiné à préparer la France à une augmentation de 4 °C de la température à l'horizon 2100 présenté en mars dernier – avec plus d’un an de retard – qu’une mission d’information sur l'adaptation de l'aménagement des territoires au changement climatique a été lancée à l’Assemblée nationale.

Un travail d’ampleur a été mené par le président de la mission, Vincent Descoeur, député du Cantal, et les rapporteurs Philippe Fait, député du Pas-de-Calais, et Fabrice Barusseau, député de la Charente-Maritime, qui ont mené 24 auditions au cours et ont fait plusieurs déplacements notamment dans les départements des rapports, concernés au premier chef par ces sujets.

Alors que l’enjeu est immense pour les communes qui doivent faire face aux inondations, à la sécheresse, au retrait-gonflement des argiles, au recul du trait de côte, la mission constate que « les réponses actuelles sont insuffisantes » et « que les coûts de l’inaction s’alourdissent »

Manque d’ambition de l’État 

« Malgré l’ampleur du défi de l’adaptation, son financement reste un impensé », peut-on lire dans ce touffu rapport. En effet, rappelons que le 3e Plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) ne contient qu’une seule mesure budgétaire : l’augmentation de 30 % du Fonds Barnier, qui va pour la première fois atteindre les 300 millions d’euros (lire Maire info du 11 mars). Si les rapporteurs saluent cet effort, ils soulignent que cette augmentation est insuffisante, « n’ayant pas été au niveau du rehaussement de la surprime d’assurance catastrophes naturelles en 2025 de 12 % à 20 % ». 

La baisse du fonds vert est aussi largement déplorée dans le rapport « alors que celui-ci constitue le principal véhicule de financement des actions d’adaptation des collectivités territoriales ». Les rapporteurs sont favorables à son rehaussement à son niveau de 2024 « en augmentant la part consacrée à l’adaptation et en augmentant les exigences de verdissement et d’adaptation des projets financés afin de ne pas en faire une dotation déguisée ».

Notons aussi parmi les propositions la création d’un fonds érosion côtière alimenté par une taxe sur les plateformes de location touristiques de courte durée et par la taxe sur les éoliennes maritimes ou encore la mise en place d’une péréquation horizontale des revenus de la taxe Gemapi à l’échelle du bassin hydrographique, afin de permettre aux EPCI les plus exposés et les moins bien dotés de bénéficier de la solidarité des territoires à fort potentiel fiscal et moins à risque.

La mission constate également un déficit d’ingénierie territoriale qui « constitue un obstacle pour passer de la conception des politiques d’adaptation à leur opérationnalisation ». Les députés expliquent qu’aujourd’hui « les collectivités sont freinées dans leurs projets d’adaptation par un déficit d’ingénierie territoriale que ne pallient ni l’État ni les agences ». Plusieurs propositions ont été formulées dans le rapport pour répondre à cette problématique comme le renforcement des effectifs du Cerema pour accompagner le plus de collectivités territoriales possible dans la réalisation de leurs stratégies locales d’adaptation au sein de leur PCAET ou encore le soutien à la création d’agences locales de l’énergie et du climat (Alec) notamment par le lancement d’un appel à projets dédié.

Une nouvelle méthode qui doit être déclinée localement 

En plus du besoin identifié de débloquer davantage de moyens à la politique d’aménagement du territoire, les députés soutiennent qu’il faut également « une nouvelle méthode pour déployer l’ensemble des politiques publiques » qui devrait s’appuyer davantage sur une politique locale plutôt que d’être « imposée verticalement et de manière uniforme par l’État ». « En matière d’adaptation, les coûts comme les bénéfices sont locaux. De plus, les choix d’aménagement des territoires doivent revenir aux acteurs locaux. » Les députés proposent notamment de généraliser la formation des élus locaux en début de mandat aux enjeux de transition écologique et plus spécifiquement d’adaptation afin de développer la culture du risque et de former les services préfectoraux chargés des dotations de l’État aux enjeux de l’adaptation au changement climatique, pour prioriser les projets les mieux adaptés au changement climatique, quel que soit leur objet (culture, environnement, sport, urbanisme, etc.).

Les députés veulent « donner aussi bien aux régions qu’aux intercommunalités ou aux communes les moyens d’adapter l’aménagement de leur territoire au changement climatique » et insistent sur la « transversalité de l’adaptation qui implique d’embarquer l’ensemble des strates de collectivités et des acteurs, publics et privés qui, toutes, doivent avoir développé le réflexe de vérifier l’adaptation de chaque investissement, chaque stratégie, chaque décision de politique publique. »

Consulter le rapport d'information. 

Les ministres de l’Intérieur et de la Transition écologique, Bruno Retailleau et Agnès Pannier-Runacher, ont signé, hier, à l’occasion d’un déplacement dans les Pyrénées-Orientales, la « Stratégie nationale de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies ». Après plusieurs mois de concertation.

S’adapter au changement climatique

Prévue par la loi du 10 juillet 2023 visant à « renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie », cette stratégie vise à adapter l’action de l’Etat et des acteurs locaux en matière de prévention des risques face aux effets du changement climatique qui provoque une saison des feux à la fois plus précoce et plus longue, renforce l’intensité des incendies et étend le risque à de nouveaux territoires.

« Avec le dérèglement climatique, le risque d’incendie s’amplifie, s’étend progressivement à la quasi-totalité du territoire métropolitain (comme ce fut le cas en 2022 avec 90 départements touchés par au moins un feu) », rappellent les deux ministères, dans un communiqué publié hier dans lequel ils soulignent qu’il « faut également se préparer à l’augmentation de feux de végétation ou de terres agricoles (feux de friches, de récoltes et de chaumes) [alors que] l’augmentation des interfaces entre milieux urbains et forestiers du fait de l’urbanisation est également propice aux départs de feux ».

Pour se préparer à l’augmentation attendue des incendies de forêt et de végétation, il est prévu de développer une « culture du risque » et de « fédérer l’ensemble des acteurs » en faisant reposer cette stratégie sur trois axes : « éviter l’éclosion des feux par une gestion résiliente des territoires » (connaissance du risque, maîtrise de l’urbanisation, surveillance et dissuasion, réhabilitation des territoires post-incendie…), « réduire les superficies brûlées » (renforcement de la prévision et de la détection, déploiement préventif de moyens de lutte…) et « limiter les conséquences humaines, matérielles, environnementales et économiques » des incendies (planification urbaine, préparation à une gestion de crise interservices…).

Rôle « primordial » des maires

Bien que la stratégie nationale repose sur une politique publique associant l’État, les collectivités territoriales et de nombreux opérateurs locaux ou nationaux, le choix a été fait de « mettre en valeur des synergies à différents niveaux (commune, massif, département, région, zone de défense, national) », est-il expliqué dans le document décrivant la stratégie de défense.

La mise en œuvre dans les territoires de cette politique publique implique ainsi que « la responsabilité partagée de l’État avec les partenaires locaux [doive] se traduire par une gouvernance intégrant de multiples acteurs à différents échelons ». Et le gouvernement de lister « les régions, les départements, les EPCI, les communes mais également les services d’incendie et de secours (SIS), les propriétaires fonciers et leurs groupements, les gestionnaires de milieux agricoles, naturels ou forestiers, les gestionnaires d’aires protégées, les professionnels des filières agricoles et forêt-bois ainsi que leurs représentants (entreprises privées, coopératives, experts forestiers), les associations de protection de l’environnement et d’usagers (sportives, de chasse...), les bénévoles de réserves communales de sécurité civile, comités communaux feux de forêt... ».

Dans ce cadre, si « les préfets sont les catalyseurs de la création des plans de protection des forêts contre l’incendie » (PPFCI), les maires doivent jouer « un rôle primordial s’agissant de la mise en œuvre de la stratégie au regard de leurs compétences : prévention du risque (information préventive à destination de leur population, maîtrise de l’urbanisation entre autres), prise en compte du risque dans l’aménagement et l’équipement du territoire (notamment création et entretien des équipements de défense des forêts contre les incendies - DFCI), préparation à la gestion de crise (plans communaux et intercommunaux de sauvegarde) pouvoir de police et de contrôle (notamment les OLD) », indique le document.

Réserve citoyenne civique

Afin d’anticiper les événements, trois types de territoires ont été définis : « les départements situés dans des zones historiquement exposées aux incendies et concernés par une aggravation du danger » ; les « nouveaux territoires du feu », qui « regroupent les départements au sein desquels le risque d’incendie est constaté et dans lesquels la fréquence des feux va augmenter à moyen terme entre 2035 et 2050 » ; et enfin les « territoires d’extension future, qui rassemblent les départements encore peu concernés mais qui sont susceptibles d’être de plus en plus concernés par les incendies au regard des projections concernant les indices météorologiques ».

En début d’année, le gouvernement avait expliqué que la stratégie nationale permettra « de coordonner l’action de Météo France, qui met en place une météo des forêts pendant la saison des incendies, la communication sur les obligations légales de débroussaillement [dont les maires doivent faire respecter l’application], la carte des massifs classés ou encore le renforcement du nombre de colonnes de sapeurs-pompiers pouvant être mobilisés ».

Agnès Pannier-Runacher avait dit vouloir « lancer une réserve citoyenne civique, des sentinelles sur le territoire, pour faire face à l'impact des aléas climatiques ». Elle avait également annoncé sa volonté de « mutualiser le plus efficacement possible les moyens de secours » pour « les projeter plus rapidement d'une zone à l'autre ». 

Sur ce point, on peut rappeler qu’un texte des députés Horizons – adopté le 3 avril à l'Assemblée – prévoit de développer les réserves communales de sécurité civile. Les sénateurs écologistes ont, de leur côté, porté une proposition de loi portant « création d'un groupe de vacataires opérationnels et encourageant le volontariat pour faire face aux défis de sécurité civile ». Ce texte vise à expérimenter la mise en place, sur deux ans et dans cinq départements, d'un groupe de vacataires opérationnels, « à l'image des réserves opérationnelles des autres corps de sécurité ouvert aux seuls citoyens engagés comme volontaires ». En cause, un modèle français qui est désormais « en tension »  bien qu’il s’appuie aujourd'hui sur près de 240 000 sapeurs-pompiers, dont 80 % de volontaires.

Consulter la stratégie nationale de défense.
 

« En raison de l'accentuation de la crise viticole dans notre pays, conjuguée à la problématique du renouvellement des générations, nous assistons assez tristement à l'augmentation généralisée des surfaces de vignes laissées à l'abandon », explique le sénateur Sébastien Pla, rapporteur de la proposition de loi pour prévenir le développement des vignes non cultivées.

En effet, de plus en plus de parcelles sont abandonnées dans les communes situées dans des régions viticoles. Selon les chiffres du ministère de l’Agriculture, les surfaces viticoles abandonnées varient de quelques ares en régions Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est et Centre-Val de Loire, à plusieurs centaines d'hectares en Auvergne-Rhône-Alpes, voire plusieurs milliers d'hectares en Nouvelle-Aquitaine, Occitanie et Provence-Alpes-Côte d'Azur. « En Gironde, la profession évoque le chiffre de 2 000 hectares de vignes laissées à l'abandon, souligne Sébastien Pla. Dans le Beaujolais, la profession a identifié environ 700 parcelles, quand ce chiffre se monte à plus de 1 900 en Languedoc-Roussillon. » 

Or ces surfaces en friches menacent les parcelles viticoles voisines à plusieurs titres. D’abord, les friches sont aussi un accélérateur du risque incendie, surtout dans les régions du sud du pays. Ces friches ont également un impact visuel qui peut être préjudiciable pour le paysage et mettre à mal le secteur de l'œnotourisme. Enfin, surtout, l'augmentation des vignes abandonnées amplifient les risques sanitaires pour les autres vignerons : « ces parcelles sont un réservoir pour les maladies classiques comme le mildiou et l'oïdium, et singulièrement pour la flavescence dorée », explique le rapporteur. 

Cette maladie de la vigne, qui peut être à l’origine de pertes très importantes dans les vignes, fait l'objet de prescriptions de lutte obligatoire : « Les préfets de région délimitent des périmètres à l'intérieur desquels des mesures de prospection, d'arrachage et d'application d'insecticides sont obligatoires. » En ne se conformant pas aux obligations d'arrachage édictées dans le cadre de la lutte contre la flavescence dorée, les propriétaires des parcelles abandonnées laissent se créer des « foyers de contamination et de recontamination des parcelles adjacentes ».

Amende et pouvoir d’injonction 

Ces propriétaires encourent actuellement jusqu'à six mois d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende. Une peine totalement disproportionnée, selon les députés et les sénateurs qui ont adopté définitivement la proposition de loi hier. Cette peine n’est d’ailleurs que rarement appliquée car sa procédure est lourde et complexe. Ainsi l’effet dissuasif pour les propriétaires qui manquent à leur obligation est inopérant.

L'article unique de la proposition de loi propose donc « un dispositif à deux étages » avec « la mise en place d'une infraction contraventionnelle, plus proportionnée à la nature de la faute - une amende de 1 500 euros et de 3 000 euros en cas de récidive » ainsi qu’un « pouvoir d'injonction pour obliger le propriétaire à se conformer à ses obligations dans un délai imparti. Le non-respect de cette injonction demeure, en revanche, un délit, ce qui permet de maintenir une gradation des peines. »

Le texte ayant été adopté hier à l’unanimité par les sénateurs après son adoption à l’Assemblée, ces mesures devraient être effectives dans quelques mois.

La question des biens sans maître

Les discussions qui ont pu être menées par les parlementaires autour de ce texte ont également été l’occasion d’aborder la question des biens sans maître (voir article Maires de France). C’est notamment le sénateur d'Indre-et-Loire, Vincent Louault, qui a abordé le sujet lors de l’examen du texte en commission des affaires économiques en mai dernier. 

Il a estimé que « dans le cas d'espèce, les sanctions peuvent être nécessaires » mais que « pour les biens sans maître, par exemple, les amendes ne peuvent rien, puisque le propriétaire est perdu, ce qui entraîne déjà une perte d'impôts fonciers ». Il a par la suite invité les sénateurs à « promouvoir auprès des maires la récupération pour réserve foncière des biens sans maître ». « Pour l'avoir fait dans ma commune, je puis dire que cela marche vraiment bien ! », a-t-il lancé. Il prend l’exemple du maire de Saint-Nicolas-de-Bourgueil qui « s'est aperçu que leur nombre n'était pas négligeable. » « Restera la question du financement de l'arrachage, qui coûte un peu d'argent », a cependant nuancé le sénateur.  

La campagne 2025 « va entraîner des trous dans la raquette importants », ont alerté la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies) et le Conseil national des associations familiales laïques (Cnafal), lors d'une conférence de presse.

Le chèque énergie, destiné à aider les ménages modestes à régler leurs factures d'énergie ou certains travaux de rénovation, ne sera plus attribué selon les personnes habitant dans le logement mais selon le « foyer fiscal » du titulaire du contrat d'électricité, ce qui pourrait exclure des gens qui sont hébergés, en colocation, ou rattachés à un autre foyer fiscal. Ces données sont ensuite croisées avec celles des gestionnaires des compteurs électriques. 

Baisse drastique du nombre de bénéficiaires et du montant des aides 

« De nombreux ménages ne seront pas repérés automatiquement », a mis en garde Violaine Lanneau, secrétaire générale des services de la FNCCR. En 2024, la suppression du repérage automatique, liée à la disparition de la taxe d'habitation, avait déjà réduit le nombre de bénéficiaires. Selon les associations, près d'un million de personnes éligibles ne l'avaient pas perçu.

Un guichet en ligne avait été ouvert tardivement, mais moins de 18 % des nouveaux ayants droit s'en sont saisis, selon la FNCCR. Quelque 5,7 millions de chèques énergie ont été envoyés, dont 172 000 via ce guichet, selon le ministère. Pour 2025, l'automaticité est partiellement rétablie, mais pas pour tous. Le chèque sera envoyé en novembre, soit huit mois après la période habituelle, et le guichet restera ouvert jusqu'en février 2026. Un délai jugé trop court, selon les associations.

Ce retard est lié à « l'adoption tardive » de la loi de finances 2025, selon le ministère de l'Énergie. Les chèques 2025 seront valables jusqu'en mars 2027. Généralisé en 2018, ils sont aujourd'hui compris entre 48 et 277 euros. Mais le barème est jugé obsolète: « Ce n'est pas de l'argent de poche, c'est une mesure de justice sociale », a martelé Éric Pérez, président du syndicat de gestion des énergies de la région lyonnaise (Sigerly) et membre de la FNCCR. Plusieurs intervenants ont réclamé une hausse de 40% pour suivre la hausse des prix énergétiques. « Le tarif de base de l'électricité a bondi de 41,5 % TTC entre 2019 et mars 2025 », ont-ils rappelé. Parmi les autres demandes formulées: l'abolition totale des coupures, une extension du calendrier du guichet, et un élargissement des critères d'éligibilité.