En théorie, tout devrait bien se passer : dans la commission mixte paritaire (7 députés, 7 sénateurs) qui se réunit cet après-midi pour trouver un texte de compromis sur le budget 2025 de la Sécurité sociale, le camp gouvernemental est majoritaire : il compte 8 parlementaires contre 6 de l’opposition (Nouveau front populaire et RN). Les parlementaires du « socle commun » (le nom donné à l’alliance macronistes/LR) ont donc les moyens d’aboutir à une CMP conclusive sur un texte conforme à leur projet politique. 

Mais la théorie est une chose, et la pratique politique en est une autre : en réalité, le « socle commun » n’a peut-être ni les moyens ni intérêt à voir cette CMP aboutir. 

Éviter la censure

Pas les moyens, parce que le socle commun n’est pas si commun que cela, certaines tensions subsistant entre les parlementaires Renaissance et les LR. Les députés macronistes, dirigés par Gabriel Attal, n’ont toujours pas digéré, par exemple, le fait que ce soit le LR Laurent Wauquiez, non membre du gouvernement, qui ait annoncé à la télévision les concessions sur l’indexation des retraites décidées par Michel Barnier. Par ailleurs, des désaccords existent entre LR et macronistes sur la question des allégements de charge aux entreprises – désaccords qui se sont encore exprimés au Sénat hier, avec l’abstention des sénateurs macronistes sur le PLFSS. Ces dissensions pourraient suffire à faire capoter la CMP cet après-midi.

Mais surtout, les parlementaires du socle commun ont-ils vraiment intérêt à ce que la CMP soit conclusive ? Rien n’est moins sûr. Pour le comprendre, il faut regarder la suite des événements, à la lumière des déclarations des différents protagonistes. 

Première hypothèse : la CMP aboutit à l’adoption d’un texte de compromis. Dans ce cas, celui-ci reviendra à l’Assemblée nationale, lundi prochain 2 décembre, pour une adoption définitive. Comme il n’y a aucune chance que l’Assemblée adopte ce texte, puisque ni le NFP ni le RN n’y sont favorables, le Premier ministre devra sans doute dégainer l’article 49-3. Dans ce cas, une motion de censure sera déposée par la gauche… et le RN a d’ores et déjà annoncé qu’il y a toutes les chances pour qu’il la vote, puisque le PLFSS contient des mesures considérées comme des « lignes rouges » par les amis de Marine Le Pen. Dans ce cas, donc, le gouvernement pourrait être renversé dès la semaine prochaine. 

Deuxième hypothèse : la CMP n’est pas conclusive. Dans ce cas, on repart à zéro, et le PLFSS revient en deuxième lecture à l’Assemblée nationale. Mais là, un autre problème se posera : la loi fixe un délai maximum pour l’examen d’un texte budgétaire, et ce délai prend fin le jeudi 5 décembre. Comme il n’y a aucune chance que la navette parlementaire puisse se dérouler en si peu de temps, le délai ne serait pas tenu. Que se passerait-il dans ce cas ? L’article 47-1 de la Constitution est clair : « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. » 

Autrement dit, si le Parlement n’adopte pas le texte, celui-ci sera appliqué quand même, sans vote – c’est le principe des ordonnances budgétaires, prises par le gouvernement sans nécessiter l’accord du Parlement mais avec force de loi. 

Gagner du temps

Sans préjuger de ce qui se passera en commission mixte paritaire, on peut donc faire l’hypothèse que le gouvernement n’a pas vraiment intérêt à ce que celle-ci soit conclusive, puisque cela pourrait accélérer sa chute. 

Quoi qu’il en soit, même si la CMP échoue, le gouvernement n’aura gagné que du temps. Le même scénario se reproduira juste avant les fêtes pour la fin de l’examen du projet de loi de finances (PLF). Et quand bien même le gouvernement en arriverait à passer ses textes budgétaires par ordonnance, cela ne le mettrait pas à l’abri d’une motion de censure spontanée. 

Les semaines qui viennent vont donc être décisives pour le gouvernement, dont les chances de survie à moyen terme – depuis que le RN a clamé son intention de voter la censure – semblent relativement ténues. 

Les sénateurs ont adopté, hier, en première lecture, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 grâce aux voix des groupes LR, centriste et indépendants (Horizons et apparentés), et ce, malgré l’abstention des trois quarts des membres du groupe macroniste. La gauche (socialiste, écologiste et communiste) s’y est, de son côté, opposée.

Alors que l’Assemblée n’avait pas réussi, au début du mois, à examiner ce texte dans le délai qui lui était imparti (un fait inédit), sept députés et sept sénateurs vont devoir se réunir, aujourd’hui, pour tenter de trouver une version commune à ce PLFSS dans le cadre d’une commission mixte paritaire (CMP). Un éventuel compromis maintiendrait, cependant, le gouvernement sous la menace d’une motion de censure en cas d'utilisation du « 49.3 » lors de l’ultime vote au palais Bourbon (lire article ci-contre).

CNRACL : une hausse étalée, mais « nécessaire »

Un texte qui contient plusieurs points de tension puisqu’il regroupe des mesures controversées sur les allègements de cotisations patronales, la baisse de remboursement des médicaments, la fiscalité en hausse sur les sodas et le tabac, mais surtout sur les cotisations retraites. 

Et, sur ce dernier point, il n’y a pas eu de miracle pour les collectivités. Les sénateurs n’ont, en effet, pas retenu la série d’amendements - soutenus par l’AMF et la Fédération hospitalière de France (FHF), notamment - qui supprimaient les hausses de 4 points de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) prévue initialement sur trois ans, de 2025 à 2027, par le gouvernement. 

Au lieu de cela, l’exécutif a concédé à la « chambre des territoires » un aménagement déjà défendu par la commission des affaires sociales et confirmé, jeudi, en clôture du congrès des maires, par le Premier ministre : la hausse de 12 points de la cotisation employeur à la CNRACL sera finalement étalée sur quatre années, et non trois. 

Concrètement, au lieu de trois augmentations successives de 4 points, les collectivités devront se soumettre à quatre augmentations successives de 3 points, jusqu’en 2028. Ce qui fera passer à terme le taux de cotisation de 31,65 % à 43,65 %.

Une simple « atténuation » donc de « la montée en charge de cette dépense supplémentaire », défendait la rapporteure de la commission des affaires sociales du Sénat, Elisabeth Doineau, la semaine dernière, dans un amendement similaire retiré depuis. Si elle reconnaissait que les employeurs publics sont « eux-mêmes sous tension d'un point de vue financier », elle ne contestait pas, « sur le fond », « la nécessité de cette augmentation, au regard de la situation financière très dégradée de la CNRACL ».

Un « palliatif » aux causes du déficit

Plusieurs sénateurs de tout bord ont, toutefois, pointé « le caractère insoutenable » et « unilatéral » de cette mesure qu’ils ont tenté en vain de supprimer lors de la discussion en séance. 

« Une injustice, même répartie sur un plus long terme, demeure une injustice », a notamment dénoncé la sénatrice communiste de Seine-et-Marne, Marianne Margaté, pour qui cette hausse reste « un palliatif qui ne cherche pas à traiter les causes du déficit […] : le gel de l’embauche de fonctionnaires au profit de contractuels, qui ne cotisent pas à la même caisse ». 

Ce dispositif serait, en outre, « insupportable en termes de coûts salariaux pour les établissements publics de santé et médico-sociaux » et viendrait « grever encore un peu plus les finances publiques locales », selon la sénatrice de l'Essonne Laure Darcos (DVD).

D’autant que cette mesure « fait fi » de la contribution de la CNRACL, depuis 1974, « à hauteur de 100 milliards – en euros constants – pour soutenir les autres régimes de retraite. Elle continuera de le faire jusqu’en 2027, bien qu’elle-même soit désormais en déficit », a pour sa part opposé le sénateur centriste du Loir-et-Cher Bernard Pillefer.

Reste à savoir ce que cette mesure coutera dorénavant aux collectivités, en sachant qu'avec la hausse initiale de 4 points prévue sur trois ans, cela représentait une dépense supplémentaire pour les employeurs territoriaux d’environ 1,3 milliard cette année (et de 1,2 milliard pour les employeurs de la fonction publique hospitalière).

Au-delà, les collectivités devront toujours composer avec une ponction de 5 milliards d’euros sur leurs recettes (le gel de la dynamique de la TVA, l’amputation du FCTVA et la création d’un fonds de précaution), une chute de 1,5 milliard d’euros du Fonds vert ou encore la non-indexation de la DGF sur l’inflation. Des mesures inscrites dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025, malgré la promesse de légers aménagements.

« Une telle accumulation n’est plus supportable pour les collectivités, auxquelles on ne cesse de demander toujours plus d’efforts », a fustigé la sénatrice de l’Essonne, en rappelant qu’elles « ont le sentiment d’aller droit dans le mur tant elles sont pressurées [et] sont aujourd’hui obligées, au mieux, de renoncer à leurs projets, au pire, de s’endetter ».

Financement des Ehpad et de la branche autonomie

Pour ce qui est des départements, le gouvernement a confirmé l’engagement pris par le Premier ministre, lors de leur congrès, de rehausser de 200 millions d’euros les concours qui leur sont versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), « en simplifiant ».

Par amendement, l’exécutif a ainsi modifié les règles de fixation de ces concours dédiés au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Il unifie et simplifie les règles de versement puisque sur les 12 concours aux départements existants, cinq d’entre eux vont être fusionnés dans deux concours consacrés aux personnes âgées et aux personnes handicapées.

« Ce soutien exceptionnel permet de maintenir le taux de compensation de chaque département par référence à l'année 2024 », explique le gouvernement, en attendant « d’établir des règles partagées à partir de 2026 dans le cadre d’une réforme d’ensemble des concours ».

Les sénateurs ont également approuvé plusieurs amendements visant à réduire de quatre à deux ans l’expérimentation du financement par forfait global unique des Ehpad, dans le but de « préparer les modalités d’une éventuelle généralisation ». En tout, ce sont 23 départements qui expérimenteront de manière volontaire ce nouveau dispositif à compter du 1er janvier 2025, selon un autre amendement qui en dévoile la liste. 

A noter, par ailleurs, l’extension aux EPCI de l’exonération patronale pour l’emploi des aides à domicile, dont bénéficient déjà les centres intercommunaux d’action sociale.

Consulter le texte adopté par le Sénat. 

C’est une décision qui risque d’avoir des répercussions immédiates dans les collectivités qui ont choisi de mettre en place un « congé menstruel » – c’est-à-dire des autorisations spéciales d’absence (ASA) pour les agentes souffrant de règles douloureuses ou d’endométriose. C’est le cas, par exemple, de la commune de Saint-Ouen, en région parisienne, ou de l’Eurométropole de Strasbourg. 

C’était également le cas en Haute-Garonne dans trois structures : la commune de Plaisance-du-Touch, le CCAS de la commune et la communauté de communes du Grand ouest toulousain. La commune, notamment, a délibéré dans ce sens le 30 avril dernier, et a décidé l’octroi d’ASA pour les agentes « souffrant de règles douloureuses, d’endométriose, d’adénomyose ou de dysménorrhées ». 

Mais le préfet de la Haute-Garonne ne l’a pas entendu de cette oreille et a attaqué cette délibération devant le tribunal administratif, estimant que le conseil municipal n’est pas compétent pour fixer ces autorisations d’absence.

L’état du droit

Rappelons que les ASA peuvent être de droit ou discrétionnaires. Les ASA de droit – qui ne nécessitent pas de délibération – couvrent de nombreuses situations : exercice d’un mandat syndical ou électif, formations, convocation comme témoin ou juré d’assise, don du sang, certains motifs religieux, etc. 

Des ASA peuvent également être accordées de façon discrétionnaire pour des raisons « liées à la parentalité et à l'occasion de certains évènements familiaux » : mariage, décès et obsèques, maladie grave d’un proche, etc. 

Par ailleurs, la loi Le Pors de juillet 1983 précisait, à l’article 21, qu’un décret devait déterminer « la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et (préciser) celles qui sont accordées de droit ». Mais ce décret n’est jamais paru.

La commune de Plaisance-du-Touch  a estimé que le conseil municipal est en droit de « fixer les mesures générales d’organisation du service public communal » et, à ce titre, « de dresser la liste des événements donnant droit à des ASA » ; et qu’il appartient au maire, en tant que chef de service, d’octroyer celles-ci sur la base de la délibération du conseil municipal.

De son côté, le préfet a fait valoir que « le pouvoir réglementaire du chef de service ne peut être invoqué comme vecteur juridique pour créer un nouveau motif d’autorisation spéciale d’absence en l’absence de toute assise législative ou réglementaire ». 

« Pas de base légale »

Et c’est bien là que le bât blesse : il n’existe à ce jour aucune loi disposant que les règles douloureuses ou l’endométriose sont des motifs permettant l’octroi d’ASA. Et le décret prévu par plusieurs textes précisant les conditions d’octroi des ASA n’étant pas paru, une telle décision n’a pas non plus de base réglementaire.

Le tribunal administratif a donc donné raison au préfet, en estimant, d’une part, que les ASA pour règles douloureuses « n’entrent dans aucune catégorie d’ASA dites de droit », et que, d’autre part, « aucune disposition législative ou réglementaire (ne permettent) de mettre en place des ASA dites discrétionnaires autres que celles liées à la parentalité et à certains événements familiaux ». 

La délibération de la commune, comme celle du CCAS et de la communauté de communes, est donc « dépourvue de base légale ». Le conseil municipal n’est « pas compétent pour approuver de telles décisions ». Il existe donc, conclut le tribunal, « un doute sérieux quant à la légalité de cette délibération », qui est donc suspendue « jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa légalité ». 

Il reste à voir si le tribunal administratif de Strasbourg, qui a lui aussi été saisi par le préfet pour la même raison, rendra la même décision. Mais cette décision du tribunal de Toulouse montre qu’il y a urgence à ce que le Parlement s’empare de cette question ou que, à tout le moins, un décret paraisse pour autoriser cette pratique. Rappelons que plusieurs propositions de loi ont déjà été débattues au Parlement sur ce sujet, afin d’instaurer officiellement l’octroi d’autorisations d’absence pour ce motif. Jusqu’ici sans succès. 

« La langue de la République est le français. » Cet article 2 de la Constitution interdit, selon la Cour administrative d’appel de Marseille, l’usage d’une autre langue dans les débats d’une assemblée délibérante d’une collectivité.

Inconstitutionnalité

Cette affaire est le nouvel (et sans doute pas le dernier) épisode du conflit qui oppose les élus de la Collectivités de Corse au préfet. En 2022, celui-ci a en effet demandé l’annulation de deux actes pris par l’Assemblée de Corse et le Conseil exécutif. Ces actes modifient le règlement intérieur de ces assemblées en y intégrant cette phrase : « Les langues des débats (…) sont le corse et le français ». Par ailleurs, le Conseil exécutif avait acté que ses membres et ses agents « utilisent les langues corse et française dans leurs échanges oraux, électroniques, et dans les actes résultant de leurs travaux ».

Hors de question, juge le préfet, qui attaque ces actes devant le tribunal administratif de Bastia – lequel lui donne raison, jugeant que cette règle contrevient à l’article 2 de la Constitution.

La collectivité corse a fait appel de ce jugement devant la Cour administrative d’appel (CAA) de Marseille. Elle a soutenu que, d’une part, ces dispositions n’imposent pas l’usage de la langue corse, mais le rendent seulement possible. Et que, d’autre part, l’article 75-1 de la Constitution dispose que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ».

La CAA de Marseille n’a pas été sensible à ces arguments. Elle rappelle que l’article 2 de la Constitution a pour conséquence que « l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public ». L’article 75-1 ne peut être invoqué, non seulement parce qu’il « n'institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit », mais également parce qu’il ne s’applique qu’à condition que les exigences de l’article 2 soient « respectées ».

Le règlement intérieur adopté par l’Assemblée de Corse confère à ses membres « le droit de s'exprimer, en séance de cette assemblée, dans une langue autre que la langue française ». Même si ces dispositions « n’imposent pas l’usage exclusif d’une langue autre que le français », mais l’autorisent seulement, elles sont donc contraires à la Constitution.

Effet rétroactif

Par ailleurs, la collectivité a demandé devant la CAA, si l’annulation de ses décisions devait être confirmée, une « modulation dans le temps », de six mois au moins. Elle juge en effet que cette annulation aurait des conséquences « manifestement excessives », puisqu’elle emporterait l’annulation, à titre rétroactif, de toutes les décisions prises par l’Assemblée sous le régime de ce règlement intérieur, notamment des actes budgétaires. Cet argument n’a pas fait ciller les juges de la CAA, la collectivité n’ayant « ni justifié ni même allégué que ces mesures auraient été adoptées à l'issue de débats menés intégralement ou principalement en langue corse, ou prises dans cette langue ». « La collectivité de Corse n'est donc pas fondée à solliciter une modulation des effets dans le temps de cette annulation. »

La CAA a donc confirmé l’interdiction de s’exprimer en langue Corse à l’Assemblée et au Conseil exécutif de Corse – et ses arguments font comprendre qu’une telle interdiction s’applique à toutes les langues régionales dans toutes les assemblées des collectivités territoriales.

Les présidents de l’Assemblée et du Conseil exécutif ont fait état de leur volonté de contester ce jugement devant le Conseil d’État, indiquant qu’elle paraît « contraire aux textes européens et internationaux protégeant les droits fondamentaux au plan linguistique ». Apparemment peu optimistes sur une telle démarche, ils parlent déjà de remonter jusqu’aux « juridictions européennes et internationales ». Le combat juridique est donc loin d’être terminé.

Un texte visant à durcir la législation à l'égard des « mineurs délinquants » et de leurs parents a été largement remanié, hier, par les députés de la gauche et du groupe Liot.

Ceux-ci ont notamment fait rejeter l’article instaurant la possibilité d’une procédure de comparution immédiate, offerte aux magistrats pour juger des mineurs âgés de 16 ans ou plus pour des faits graves.

Un autre article-clé de ce texte déposé par le chef de file des députés macronistes, Gabriel Attal, a été supprimé. Il visait à ne plus appliquer d’atténuation des peines, sauf décision motivée du juge, pour des mineurs âgés de 16 ans et plus, auteurs de faits graves, et multirécidivistes (atteinte volontaire à la vie, à l’intégrité physique ou psychique, agression sexuelle, etc.). Une mesure visant à rendre les parents « de plein droit solidairement responsables du dommage causé par leurs enfants mineurs », a aussi été repoussée.

« Camouflet »

« Ce n’est absolument pas le texte initial que nous souhaitions », a déploré le rapporteur Jean Terlier (EPR, groupe macroniste présidé par Gabriel Attal). Le texte, dans sa version amendée, doit arriver dans l’Hémicycle le 2 décembre.

Le début de l’examen en commission s’était pourtant déroulé sans difficulté pour les soutiens du texte. Deux articles accroissant les sanctions envers les parents de mineurs délinquants ont été adoptés, grâce aux voix du camp gouvernemental et de l’extrême droite. Mais au retour de la pause du soir, la commission s’était en partie vidée, laissant le champ libre aux députés de gauche pour réécrire la copie.

« C’est un énorme camouflet », a réagi après le vote l’ex-député macroniste Sacha Houlié, désormais chez les non-inscrits. « C’était un très mauvais texte qui rognait tous les principes sur la spécialisation de la justice des mineurs », a pointé le député, qui a fait voter par amendements six articles supplémentaires « qui favorisent le préventif sur le répressif », en limitant par exemple le recours à des audiences uniques.

Le député écologiste Pouria Amirshahi s’est félicité que la gauche et les indépendants de Liot aient réussi « à faire échouer » le texte d’un camp macroniste qu’il accuse de « fuite en avant réactionnaire ».

Cette proposition de loi, visant à « provoquer un sursaut d’autorité » se veut une réponse aux émeutes de l’été 2023 qui « ont profondément marqué notre pays », argue Gabriel Attal dans son texte.