[Article initialement publié sur le site Maires de France]

Ce premier congrès des secrétaires de mairie à Gimont (Gers) de ce 12 octobre fera date ! Fruit de cinq associations départementales de secrétaires de mairie (dont quatre créées depuis moins de trois ans), l’événement a attiré de nombreux agents (sur leurs deniers et temps personnels), le ministre chargé de la Fonction publique nouvellement nommé, le préfet du Gers, les parlementaires locaux et les maires.

Clou de l'événement : le ministre a annoncé avoir signé la circulaire d’explication de la loi, la veille du rendez-vous gersois, et l'avoir transmis à la ministre du Partenariat avec les territoires et de la Décentralisation, Catherine Vautrin. Mais aussi et surtout que les fonctionnaires de catégorie C1 (adjoints administratifs) bénéficieraient finalement du plan de requalification prévu dans la loi du 30 décembre 2023, dont ils étaient exclus jusqu’alors.

Joie et prudence

Succès garanti ! « C’est très positif », commentait Sylvie Gibel, présidente de l’association des secrétaires de mairie du Gers (ADSM32), à l’origine de la manifestation. L’annonce du ministre était inattendue : la salle a applaudi avec enthousiasme la bonne nouvelle, nombre d’agents présents relevant de cette fameuse catégorie d’entrée dans la fonction publique (au niveau national, 60% des secrétaires de mairie ont ce grade).

Après le départ du ministre, la joie et la prudence s’exprimaient dans les commentaires. La circulaire, qui doit selon le ministre lui-même traduire l’annonce, est d’autant plus attendue. Mais la loi réserve le plan de qualification aux seuls agents de catégorie C situés sur des grades d’avancement (C2 et C3)… Des interrogations se posent donc légitimement sur l’outil juridique utilisé. En vertu de la hiérarchie des normes, une circulaire ne peut rajouter de disposition à une loi.

Promotion interne facilitée

Un décret (n° 2024-907) paru le 11 octobre apporte peut-être une brique au dispositif : le texte introduit « un mécanisme de validation a posteriori des obligations de formation non satisfaites par un fonctionnaire territorial, pour les périodes révolues, et de lever ainsi un frein à la promotion interne des fonctionnaires territoriaux tout en maintenant le caractère obligatoire de la formation ». Ce décret facilitera quoi qu’il en soit le passage de nombreuses secrétaires de mairie, qui n’ont pas encore pu réaliser toutes les formations nécessaires, en catégorie B, grâce à la promotion interne dérogatoire prévue par la loi de revalorisation du 30 décembre 2023. 

La circulaire ne répondra sans doute pas à toutes les questions qui se posent depuis la publication de la loi et de ses décrets. Le ministre était d’ailleurs venu à Gimont « écouter » les secrétaires de mairie. Mais plutôt sur les simplifications à apporter aux procédures administratives auxquelles elles sont confrontées quotidiennement. Guillaume Kasbarian s’est en effet « engagé à simplifier les normes ». Il a indiqué « vouloir alléger [les] charges administratives pour que [les secrétaires de mairie] puissent se concentrer sur l’essentiel :  l’accueil et l’accompagnement des habitants, et la bonne conduite des projets. »

Simplification

Un point qui n’a pas manqué de faire réagir les agents appelés à témoigner à la tribune de leur métier. « Monsieur le ministre a réduit un peu notre fonction », a ainsi immédiatement rétorqué Sabine, secrétaire de mairie dans deux communes du Lot. « Nous préparons le budget, les élections, nous nous occupons de l’état civil, etc. Nous n’accueillons pas seulement les habitants et ne faisons pas la seule transcription des textes de l’État. Pour faire ce métier passionnant, il faut aimer jongler [entre les tâches], switcher entre les établissements. » « Il faut être humain et avoir la fibre du service public », a ajouté sa collègue de Charente-Maritime, Amandine.

« Lorsque nous ne pouvons pas partir en formation, quelque part, nous nous sacrifions, fait remarquer Sabine, car cela pénalise notre avancement ». Une collègue gersoise a évoqué sa rémunération et l’évolution de cette dernière en dix ans d’exercice, passée de 1 801 euros brut à 1 895 euros… Pour elle, la réforme signifie beaucoup de démarches administratives pour un gain de … « 4 € brut par mois. Où est la revalorisation ? », a-t-elle demandé au ministre.

Refonte des grilles et charte d'engagement

Après les témoignages des secrétaires de mairie, Guillaume Kasbarian a repris la parole pour « demander pardon d’avoir été réducteur » quant à leurs fonctions et vite loué « la variété des compétences ». Il a ensuite reconnu « les problèmes d’attractivité, de recrutement, de rémunération, la distorsion entre les grilles. Il nous faut poursuivre le travail de refonte des grilles », entamé par son prédécesseur. Un nouvel agenda social a été présenté aux organisations syndicales ce vendredi. Mais pas aux employeurs territoriaux.

Avant de partir, le ministre a assisté à la signature d’une « charte d’engagement pour une meilleure reconnaissance du statut des secrétaires généraux de mairie » entre l’association des secrétaires de mairie du Gers, l’AMF32, l’AMRF32, le CNFPT Occitanie, et le préfet du Gers. Là encore : une première.

C’est dans une interview au quotidien Ouest-France du dimanche 13 octobre que le nouveau ministre des Transports a annoncé sa décision de lancer un « plan national de cars express » pour traiter, selon l’expression utilisée par Michel Barnier dans son discours de politique générale, « les trajets longs du quotidien ». Il s’agit de la situation des personnes – au nombre de 10 millions selon le ministre – qui ont « plus de 50 km à parcourir chaque jour » pour aller et venir du travail. 

Les cars express, qu’est-ce que c’est ?

« Là où il n’y a pas de réseau de transports en commun », ces trajets sont faits en voiture. Afin de « combler le fossé qui sépare la France des grandes villes de la banlieue et de la ruralité », le ministre propose de construire une « alternative » appuyée sur les cars express, « en plus du train qu’il faut développer ». 

On parle bien ici de cars et non de bus, avec un niveau de confort supérieur et une logique assez différente : si le bus est prévu pour faire du maillage le plus fin possible, les liaisons en car express – il en existe déjà dans de nombreuses régions – sont pensées pour relier deux points éloignés (en général un pôle d’habitations et un pôle d’emplois) sans arrêt, le plus souvent en utilisant le réseau autoroutier, parfois sur des voies dédiées pour assurer un cadencement régulier. 

François Durovray, sur ce point, apporte avec lui au ministère des Transports un sujet qui lui est cher : en tant que président du département de l’Essonne et membre du conseil d’administration d’Île-de-France mobilité, autorité organisatrice de la mobilité dans la région capitale, il a été l’auteur, en avril 2023, d’un rapport sur « le développement des lignes de cars express en Île-de-France ».

Dans ce rapport, il rappelle les caractéristiques minimales d’un réseau de cars « express » : une distance de parcours de 20 km au moins, une offre cadencée, un parc de cars équipés d’un accès wifi à bord et une information en temps réel sur la durée des trajets. François Durovray insiste également sur l’importance des gares routières et des parkings relais pour permettre le développement d’un tel réseau. Dans son plan pour l’Île-de-France, il préconisait la création de 40 à 50 lignes de cars express et de « 20 à 30 pôles d’échanges multimodaux ». 

Parmi les nombreux avantages que le président du département de l’Essonne voyait dans le développement d’un tel réseau, il y a le coût, « bien moindre que pour la mise en œuvre de réseaux de transport lourds ». Il estimait ainsi, l’an dernier, la mise en œuvre d’un réseau de cars express de 40 à 50 lignes à environ un milliard d’euros – les principales dépenses étant l’achat des cars, la construction des gares routières et, éventuellement, l’aménagement de voies réservées.

Projet « pas antinomique » avec le train

François Durovray propose donc de transposer ce plan à l’échelle nationale, persuadé que les choses peuvent aller vite et que des lignes peuvent être déployées « en six mois ou un an ». Il ne rejette pas l’idée d’une participation de l’État au financement de ce plan, à condition, explique-t-il, que les lignes soient payantes et qu’un « dialogue » soit instauré avec les entreprises, « qui contribuent au financement du transport ». 

Il reste à savoir si le lancement de cette idée, au moment même où va démarrer la discussion sur le budget au Parlement, est, ou non, un enterrement de première classe des SERM (services express régionaux métropolitains ou RER métropolitains), qui peuvent apparaître trop coûteux en ces temps de disette budgétaire. François Durovray jure que non : « Ce n’est pas antinomique, je veux plus de trains et plus de cars ». Il rappelle, dans cet entretien, que « 24 SERM sont labellisés à ce stade », et que le gouvernement va « organiser une conférence de financement pour accélérer ». 

Le ministre assure donc que l’offre de cars express qu’il espère développer sera complémentaire et non concurrente à une augmentation de l’offre de transports ferroviaire – alors que des défenseurs de l’environnement lui reprochent déjà de vouloir jouer « la route contre le rail ». 

L’avenir dira ce qu’il en est, mais on peut au moins constater un signe encourageant : dans le projet de budget pour 2025, les crédits dédiés aux « infrastructures et services de transports » ne sont pas en baisse, au contraire : ils passent de 4,34 milliards dans le précédent budget à 4,98 milliards dans celui-ci. 

C’est l’aboutissement d’un long feuilleton juridique qui oppose depuis 2020 une commune des Bouches-du-Rhône à la justice : le Conseil constitutionnel, dans une décision publiée au Journal officiel du 11 octobre, a donné tort à la commune. 

Long feuilleton juridique

Tout a commencé en décembre 2020. Le maire de la commune fait alors l’objet d’une enquête préliminaire diligentée par le parquet national financier, qui le conduira en garde à vue. Le conseil municipal, par une délibération du 23 décembre 2020, a accordé au maire le bénéfice de la protection fonctionnelle, c’est-à-dire la prise en charge par la commune des frais d’avocat et de procédure. 

Le 13 juillet 2022, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette délibération et estimé qu’en octroyant la protection fonctionnelle au maire, le conseil municipal a « entaché sa délibération d’une erreur de droit ». Il s’est appuyé  sur l’article L2123-24 du CGCT qui dispose que la commune « est tenue d’accorder sa protection au maire » lorsque celui-ci « fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions ». Les mots importants sont, ici, « poursuites pénales » : en effet, a statué le tribunal, une enquête préliminaire, même assortie d’une garde à vue, ne rentre pas dans le champ de ce que l’on appelle des « poursuites pénales » à laquelle elle est, précisément… préliminaire. Une enquête préliminaire « constitue un acte d'investigation sans contrainte antérieur à toutes poursuites pénales », ont rappelé les juges. Au moment de la délibération, le maire n’ayant pas été renvoyé devant une juridiction correctionnelle ni même mis en examen, il n’y avait pas de « poursuites pénales », et la commune n’avait pas à accorder la protection fonctionnelle. 

L’affaire ne s’est pas arrêtée là, puisque la commune a fait appel devant la cour d’appel administrative de Marseille. En s’appuyant cette fois sur un nouvel argument : certes, le CGCT dispose que la protection fonctionnelle ne peut être apportée au maire qu’en cas de « poursuites pénales ». Mais le Code général de la fonction publique, lui, à l’article L134-4, dit tout autre chose à propos des « agents publics » : « Lorsque l'agent public fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. (… Celle-ci) est également tenue de protéger l’agent public qui (…) est placé en garde à vue. » Or, ont soutenu les conseils de la commune, un maire a bien la double casquette d’exécutif de la commune et d’agent de l’État. En tant que tel, il entre bien dans le champ de cet article du Code général de la fonction publique. Les défenseurs de la commune sont même allés plus loin, estimant que s’il existe en l’espèce une différence de traitement entre maires et agents publics, celle-ci constitue une « rupture d’égalité » et est donc inconstitutionnelle. 

Ils n’ont pas convaincu les juges de la cour d’appel administrative. Sur l’affaire elle-même, ceux-ci ont estimé, dans une décision du 17 octobre 2023, que les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle des élus sont « exclusivement régies » par les règles fixées dans le Code général des collectivités territoriales. Ils ont également jugé que la situation des maires, en la matière, diffère de celle des autres agents publics, « eu égard à leurs missions et aux conditions d'exercice de celles-ci ». La cour d’appel a donc confirmé le premier jugement : la commune n’avait pas le croit d’octroyer la protection fonctionnelle, en l’absence de « poursuites pénales ». 

Elle a par ailleurs refusé de se prononcer sur la question de la « rupture d’égalité » : ce sujet, selon les juges marseillais, « ne peut être soulevé qu'à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité [QPC] présentée dans les formes ». Autrement dit, il revient au Conseil constitutionnel d’en décider. 

« Situations différentes »

L’affaire est donc remontée jusqu’au Conseil d’État, qui a saisi le Conseil constitutionnel sur cette question. La commune, ainsi que l’Association des maires de Guyane et l’Association des communes et collectivités d’Outre-mer, qui s’y sont joints, ont tenté de faire valoir à cette occasion que les dispositions en apparence contradictoires du CGCT et du Code général de la fonction publique « instaureraient une différence de traitement injustifiée entre les élus municipaux et les agents publics au motif que seuls ces derniers bénéficient d'une protection fonctionnelle lorsqu'ils sont entendus en qualité de témoin assisté, placés en garde à vue ou se voient proposer une mesure de composition pénale ». Il s’agirait, ont-ils plaidé, « d’une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ». 

Les Sages ont répondu clairement non. Ils ont rappelé que certes, l’un des principes fondamentaux de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est que « la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Mais que pour autant, ce principe ne s’oppose pas « à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes », pourvu que « la différence de traitement soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». 

En l’espèce, les Sages estiment que le législateur a bien « réglé de façon différente des situations différentes » en définissant des règles différentes pour les élus et pour les agents publics, « au regard notamment de la nature de leurs missions et des conditions d'exercice de leurs fonctions ». « Compte tenu de cette différence de situation, le législateur n'était donc pas tenu de les soumettre aux mêmes règles de protection fonctionnelle. » 

Ces dispositions ne sont donc nullement contraires à la Constitution, ont tranché les Sages. 

L’affaire est donc définitivement close. Une commune ne peut accorder la protection fonctionnelle au maire ou à un élu qu’à partir du moment où des poursuites pénales ont effectivement été engagées, pas avant, même en cas de garde à vue.

« Alors que les personnes âgées de plus de 65 ans devraient, en 2040, représenter le quart de la population, les maires se trouvent en première ligne pour faire face aux besoins croissants des seniors ». Transports, logement, accessibilité, activités de loisirs, accès aux soins et aux services publics : la politique territoriale du bien-vieillir au sein des communes concerne de nombreux champs.

Pour relever ce défi, les élus se retrouvent bien souvent seuls pour faire face à l’inéluctable vieillissement de la population française. « Alors que les initiatives foisonnent à l’échelle locale, le rôle des communes et des intercommunalités doit être pleinement reconnu et conforté », peut-on lire dans un rapport d’information de la délégation aux collectivités territoriales. 11 recommandations ont ainsi été formulées par les sénateurs afin d’améliorer la prise en charge des aînés dans les communes et intercommunalités.

Une implication des communes mais des moyens limités 

« Sur le fondement de leur clause de compétence générale, les communes se sont affirmées comme des maillons essentiels de la prise en charge des personnes âgées », rappellent Laurent Burgoa, sénateur du Gard et Corinne Féret, sénatrice du Calvados, co-rapporteurs de la mission. Ainsi, 96 % des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) fournissent des aides facultatives aux personnes âgées.

Malgré leurs efforts, les communes et les intercommunalités sont « confrontées aux lacunes des politiques nationales ». Les rapporteurs prennent l’exemple du logement et de son adaptation : « À l’heure où 85 % des Français souhaitent vieillir à domicile, les politiques publiques de l’habitat ne prennent en compte le vieillissement à domicile que de manière embryonnaire ».

Concrètement, les sénateurs dénoncent l’insuffisance du dispositif MaPrimeAdapt’. En effet, le dispositif doit permettre d’adapter 680 000 logements en dix ans alors que le gouvernement estime à 2,9 millions en 2027 et à 3,9 millions en 2050 le nombre de personnes âgées dépendantes. De surcroît, « les premiers retours du terrain, collectés par l’Unccas, font état de "difficultés pour les personnes bénéficiaires à consentir des avances de trésorerie qui peuvent être importantes et freiner les opérations de travaux" ».

Localement, il faut pourtant agir. C’est dans ce cadre que « les dispositifs d’habitat intermédiaire se sont multipliés à l’échelle locale, soutenus par des communes et des intercommunalités. » Cependant, l’évaluation de l’efficacité de ces habitats intermédiaires « reste lacunaire ». La mission propose que le nouveau « Centre de ressources et de preuves dédié à la prévention de la perte d’autonomie » puisse « s’affirmer comme une instance à l’usage des élus locaux en diffusant les bonnes pratiques auprès des acteurs communaux et intercommunaux. »

Des actions qui doivent être coordonnées 

Considérant les deux plus récentes évolutions législatives – loi d'adaptation de la société au vieillissement (ASV) de 2015 et loi Bien vieillir de 2024 – les sénateurs insistent sur le fait que l’articulation avec les acteurs de la politique du grand âge pourrait encore être améliorée. 

La mission recommande notamment d’encourager « la participation des communes et des intercommunalités aux conférences des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie (CFPPA), voire d’envisager de la rendre obligatoire dans la phase de recensement des initiatives locales. »

Concernant la loi Bien vieillir qui prévoit au 1er janvier 2025 la création d’un service public départemental de l’autonomie (SPDA) – « guichet unique » devant faciliter les démarches d’accès aux services d’aide sociale, de santé et d’accompagnement – les rapporteurs estiment qu’il faudra être vigilant sur sa mise en place. Ils recommandent de « veiller à faire de la bonne association du bloc communal un critère du référentiel de qualité de service du cahier des charges national du service public départemental de l’autonomie (SPDA) » et d’« approfondir la territorialisation du SPDA en soutenant également, à l’échelle infradépartementale, les modèles de coordination préexistants. » L’AMF pointe également la nécessité de rapprocher le SPDA des dispositifs d’appui à la coordination (qui organisent la prise en charge des situations complexes ) et des contrats locaux de santé afin d’améliorer le parcours et la prise en charge des personnes âgées.

« Plus fondamentalement, la coordination des actions ne saurait faire oublier les difficultés liées à la raréfaction des moyens et à la perte d’attractivité des métiers du service à domicile, peut-on lire dans le rapport. Comme l’ont souligné l’Association des maires de France (AMF) et Intercommunalités de France, la réussite du SPDA dépendra de la capacité à attirer des professionnels dans le secteur médico-social. »

Fonds d’appui aux territoires

La délégation souhaite également « privilégier une approche transversale de l’adaptation au vieillissement, au travers de la désignation d’un « maire adjoint en charge des seniors » » et est favorable au renforcement de la visibilité du réseau francophone « Villes amies des aînés » (RFVAA).

Enfin, les sénateurs proposent de pérenniser le fonds d’appui aux territoires innovants seniors, expérimenté au cours de la période 2022-2023, financé par la CNSA et animé par le réseau « Ville amies des aînés ». « Ce fonds de dimension modeste (8 millions d’euros pour la période 2022-2023) a permis de soutenir quelque 152 projets de communes et intercommunalités visant à adapter les territoires au vieillissement de la population. La pérennisation et l’élargissement de ce fonds « s’inscrirait dans une logique de prévention et répondrait à certaines des préoccupations exprimées par les élus locaux. »

Il ne reste plus que jusqu’au 20 octobre – soit dimanche soir – pour candidater à la septième édition du « Grand prix des maires RMC-BFM », qui récompense, en partenariat avec l'AMF, les projets les plus originaux et innovants des communes et de leurs groupements.

L’inscription est gratuite et simple – il suffit de remplir un formulaire en ligne, qui est accessible aux élus comme aux simples citoyens. Il est possible de présenter au maximum six projets, soit un par catégorie : « Ville/commune sociale et solidaire », « Aménagement et bâti responsable », « Économie et emploi », « Environnement et mobilité », « Technologie et numérique », « Sport et culture ».

Les prix seront remis le 20 novembre à Paris, au moment du Congrès des maires de l’AMF, lors d’une soirée présentée par les animateurs de l’émission des Grandes gueules de RMC, qui parrainent l’événement.

Dans les jours qui précèdent, une dizaine de maires seront interviewés à l’antenne pour présenter leur projet, et des lauréats seront invités le 21 novembre à la radio dans une émission spéciale consacrée au prix. Les maires auront également de la visibilité à l’antenne de BFM et sur les antennes locales de BFM-TV.

Mettre en valeur l’inventivité des maires

Pour les fondateurs du prix, il s’agit de faire la part belle à l’esprit d’initiative et d’innovation des élus du bloc communal, qu’il s’agisse d’astuces simples mais ingénieuses ou du projet d’un mandat ou d’une vie d’élu, comme la construction d’une micro-centrale hydroéléctrique dans le village de Goeulzin (Nord, 1 073 habitants).

« Depuis que nous avons remporté le Grand prix des maires, tout le monde s’est intéressé à notre village ! Grandes villes comme petites communes, j’ai bien dû envoyer les détails techniques de notre centrale à une cinquantaine d’élus. D’autres communes peuvent s’y mettre : il y a 60 000 chutes d’eau en France qui peuvent être réhabilitées ! », raconte son maire, Francis Fustin.

Cette philosophie s’applique aux communes de toutes tailles, qu’il s’agisse de grandes villes comme Tourcoing (Nord, 99 011 hab) et son programme de formations pour le retour à l’emploi des seniors, ou de petits villages comme Montazels (Aude, 547 habitants), dont le maire avait sauvé la dernière chapellerie du village, ou encore Beaumont (Ardèche, 258 habitants).

L’an dernier, cette commune avait séduit le jury par la capacité de son projet à être généralisé sur le territoire et répliqué par des communes de toutes tailles : il s’agissait d’un réservoir d’eau écologique et propre, à moindre coût, permettant grâce à sa structure en pouzzolane de stocker de l’eau en hiver et de la redistribuer pendant les périodes de sécheresse, sans avoir besoin de la purifier.

Innovation et bon sens

Le prix a récompensé aussi bien des programmes à la pointe de l’innovation, comme la méthode d’allumage à la demande de l’éclairage public par smartphone, développée à Urrugne (Pyrénées-Atlantiques, 10 543 habitants), que des projets de bon sens mais en phase avec leur temps, comme la conciergerie pour seniors de Roche-la-Molière (Loire, 9 863 habitants) qui met en relation de manière sécurisée artisans et personnes âgées, ou le soutien de Seyssins (Isère, 7 997 habitants) à son club de rugby adapté au handicap mental.

« Le déplacement et la cérémonie nous ont permis de mettre en valeur la commune, l’association partenaire. Le maire a pu partager son témoignage et échanger ses expériences avec d’autres élus. Nous sommes contents d’avoir pu inspirer d’autres communes qui ont envie de travailler sur l’inclusion dans le sport ! », témoigne Loïck Ferrucci, adjoint aux sports de la ville.

Les communes d’Outre-mer sont également régulièrement récompensées, comme Le Lamentin (Martinique, 39 641 habitants) en 2022, coup de coeur du jury pour son projet de reconditionnement d’ordinateurs par les jeunes de la ville.

Le concours est ouvert aux communautés de communes, d’agglomération et aux métropoles. L’an dernier, plus de 260 candidatures avaient été reçues.

Toutes les anciennes communes lauréates sont visibles sur le site du Grand prix des maires, où l’on peut également remplir en ligne son dossier. Pour toutes questions, il est possible de s’adresser à l’équipe organisatrice à l’adresse grand-prix-des-maires@rmcbfm.fr.

Accéder au site d’inscription.