C’est au cours d’une réunion de présentation des « grandes orientations » du projet de loi de finances pour 2024 que Thomas Cazenave, ministre des Comptes publics, et Dominique Faure, ministre des Collectivités territoriales, ont confirmé l’extension du FCTVA (Fonds de compensation de la TVA) aux dépenses d’aménagement. L’annonce en a été parallèlement faite auprès de David Lisnard, président de l’AMF, par un courrier de la Première ministre Élisabeth Borne, vendredi. 

Il ne s’agit pas d’une innovation, mais plutôt d’un retour à l’état antérieur : jusqu’en 2021, en effet, les dépenses d’aménagement de terrains étaient bien éligibles au FCTVA. Mais le gouvernement, à l’occasion de l’automatisation de ce fonds, avait rendu ces dépenses inéligibles. Depuis, les associations d’élus n’avaient eu de cesse que de demander leur réintégration. 

Les règles du dispositif 

Le FCTVA représente aujourd’hui la plus importante aide de l’État aux collectivités en matière d’investissement (plus de 6 milliards d’euros par an). Pour mémoire, rappelons le dispositif : lorsqu’une collectivité réalise un investissement, ou certaines dépenses de fonctionnement énumérées limitativement comme les dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie, elle paye la TVA sur toutes ses dépenses. L’État lui en rend ensuite une partie, selon un taux de compensation forfaitaire fixé à 16,404 %. En règle générale, cette somme est versée deux ans après la réalisation des dépenses. Il existe cependant deux autres régimes de remboursement du FCTVA : pour les communautés d’agglomération, les communautés de communes et les communes nouvelles, le remboursement se fait l’année même de la dépense ; pour certaines communes et EPCI répondant à des critères spécifiques fixés en loi de finances, le remboursement a lieu en année N+1. Par ailleurs, dans certains cas exceptionnels, l’État peut décider de déroger aux règles habituelles : cela a été tout récemment le cas, par exemple, avec la décision du gouvernement de verser le FCTVA l’année même de la dépense pour tous les travaux de réparation/reconstruction liés aux violences urbaines de juillet dernier. 

Toutes les dépenses ne sont pas éligibles au FCTVA. Au moment de la vaste réforme mise en œuvre en 2021, qui a conduit à l’automatisation du FCTVA (calcul automatique de son montant à partir des imputations comptables des dépenses des collectivités), le gouvernement a sorti plusieurs dépenses du dispositif, dont les dépenses d'acquisition et d'aménagement de terrains, et en a fait entrer d’autres. À cette annonce, les associations d’élus et tout particulièrement l’AMF avaient demandé la réintégration des dépenses des opérations d’aménagement et d’acquisition de terrains, dénonçant un manque à gagner de près de 300 millions d’euros, particulièrement sensibles dans les collectivités ultramarines (lire Maire info du 25 janvier 2022). 

« Une injustice qui prend fin »

Les associations ont donc finalement été entendues, au moins en partie, puisque les dépenses d’aménagement de terrains devraient être réintégrées dans le FCTVA en loi de finances pour 2024. Ce ne serait pas le cas, apparemment, des dépenses d'acquisition. Le gouvernement dit vouloir y consacrer « 250 millions d’euros », et espère notamment voir consacrer ce rétablissement de l'assiette des dépenses éligibles « à des opérations d’aménagement de terrains sportifs, à moins d’un an des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 », ou encore « à des opérations d’aménagement d’espaces verts et naturels ». 

David Lisnard s’est vivement réjoui de cette annonce, sur X (twitter) : « Une injustice qui prend fin, une mesure financière bienvenue, une demande insistante de l’AMF qui aboutit. Merci Élisabeth Borne de votre décision et d’avoir entendu les maires de France sur cette disposition favorable à l’investissement local. »

Des services publics répondant de moins en moins aux besoins des usagers, une dégradation continue de la qualité de l’action publique, un accès aux administrations de plus en plus inégalitaire et des perspectives financières qui annoncent une accentuation du décrochage des moyens publics pour les années à venir. Tel est le constat sans appel dressé par le collectif Nos services publics dans un rapport publié le 14 septembre. 

Élaboré depuis janvier 2023 par une centaine de contributeurs (chercheurs, experts, agents fonctionnaires et contractuels des trois versants de la fonction publique, usagers…), ce document balaie de larges champs des politiques publiques (santé, éducation, transports, justice, sécurité…) et analyse les évolutions de chaque secteur depuis une quarantaine d’années. Si le rapport s’abstient de toute préconisation susceptible d’inverser la tendance du glissement vers un service public « minimum et dégradé », il sera néanmoins envoyé prochainement au gouvernement et fera l’objet d’un débat avec des élus locaux, des parlementaires, des syndicalistes et l’ancien ministre (et fondateur du statut de la fonction publique) Anicet Le Pors, le 26 septembre à l’Assemblée nationale.

Des moyens insuffisants par rapport aux nouveaux besoins sociaux

La première observation du collectif Nos services publics porte sur le fossé qui n’a cessé de se creuser entre les moyens consacrés à l’action publique et l’évolution exponentielle des besoins sociaux. Ainsi le rapport souligne que si « les moyens des services publics augmentent depuis vingt ans », cette montée en puissance ne permet pas de répondre aux exigences nouvelles qui émergent « encore plus rapidement » au sein de la société. Le vieillissement de la population, l’urgence climatique, la désindustrialisation et la concentration des emplois au sein des métropoles, l’accès toujours plus important des jeunes à l’enseignement supérieur constituent, pour les auteurs du rapport, les principaux enjeux auxquels la puissance publique est aujourd’hui confrontée pour satisfaire les nouvelles attentes des usagers. Le document pointe, par ailleurs, l’apparition d’un « espace croissant pour le développement d’une offre privée lucrative de prise en charge des besoins ». Citant, par exemple, les écoles, les établissements de santé ou les structures d’hébergement pour personnes âgées, les auteurs du rapport observent que « les services privés qui se développent se caractérisent par un coût supérieur au coût des services publics et une absence d’accueil inconditionnel ».  « Ils sont pourtant fortement – voire intégralement – financés par la puissance publique, et dépendent totalement des infrastructures qu’elle met en place ». 

Des inégalités accrues dans l’accès aux services publics

L’accroissement des inégalités dans l’accès aux services publics constitue un autre élément essentiel mis en exergue par le collectif. Les auteurs du rapport dénoncent en particulier « la numérisation des services publics » et « le recul des implantations territoriales des guichets » comme étant à la cause principale « des ruptures d’accès aux droits sanctionnées par le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’homme ».

Le collectif Nos services publics estime, en effet, que la capacité des services publics à réduire les inégalités est souvent mise à mal « en raison notamment de défaillances dans la régulation publique ». Le document note également que les politiques publiques peuvent même constituer dans certains cas « un facteur d’accroissement des inégalités », citant l’exemple de l’interdiction des véhicules thermiques les plus polluants dans les principales agglomérations à des fins d’amélioration de la qualité de l’air « alors même que plus du tiers des personnes concernées ne disposent pas du budget nécessaire à un changement de véhicule ».

Les agents eux aussi victimes de la dégradation du service public

Le tableau sans concession dressé par Nos services publics aborde aussi la situation des agents. Une situation qui apparaît comme de plus en plus inconfortable. « Ils assistent au premier rang, à la détérioration des relations entre les services publics et la population, autant qu’ils en subissent directement les conséquences dans leur travail ». Le document évoque notamment la hausse continue de l’absentéisme pour raison de santé des personnels (+ 20 % entre 2014 et 2019 pour les trois versants de la fonction publique et + 33 % dans la seule territoriale sur la même période), la stagnation de la rémunération des agents publics (- 0,9 % depuis 2009 pour les trois versants et + 0,8 % pour les territoriaux en 2020) ou encore la division par quatre du nombre des candidats aux concours de la fonction publique d’État depuis 25 ans, tandis que dans la fonction publique territoriale, seulement  9 420 candidats avaient été admis aux concours en 2019 alors que 10 200 postes étaient proposés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et la Ville de Paris. 

Malgré cette situation difficile, les agents publics continuent à jouer un rôle essentiel dans le fonctionnement des services publics et des administrations. Le collectif rappelle que plus de 4 millions de fonctionnaires et 1,2 million de contractuels œuvrent quotidiennement au sein des services de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux publics pour répondre aux besoins de la population. « Pourtant, force est de constater que la ressource humaine indispensable au bon fonctionnement et au dimensionnement adéquat des services publics vient à manquer », constate le collectif.

Une « perte du capital humain » qui, selon Nos services publics, « contribue aux difficultés croissantes rencontrées par les agents publics et alimente un phénomène de désaffection à l’égard des emplois publics ». 

Pour les signataires du rapport, si l’amélioration des conditions matérielles de l’exercice des missions confiées aux agents publics « est évidemment souhaitable », la régénération du sens de l’action collective semble également nécessaire.

« La dégradation des conditions de travail empêche souvent les agents de remplir correctement leurs missions et, partant, entraîne une perte de sens préjudiciable à l’attractivité et à la fidélisation des agents du service public », conclut le document. 

Télécharger le rapport. 

« Ne jamais laisser les agents publics seuls face aux difficultés, aux menaces, aux violences. » C’est la philosophie du plan que Stanislas Guerini a dévoilé hier dans Le Parisien et ce matin sur RMC, pour répondre, a-t-il dit, « au phénomène de décivilisation qui se déverse sur les guichets de nos administrations ». 

Mesurer, prévenir et repérer

Le premier objectif du ministre est de commencer par « mieux mesurer » le phénomène. Selon les chiffres du gouvernement, 35 000 professionnels de santé ont été agressés en 2021, « 12 000 actes d’incivilité ont été signalés par les Caisses d’allocation familiales » en 2022. À Pôle emploi, les incivilités seraient en hausse de 20 % depuis trois ans. Sans parler des actes commis contre les enseignants ou les agents des collectivités territoriales. Mais ces chiffres restent « estimatifs » et « parcellaires », parce que les employeurs publics « n’ont pas toujours les bons outils pour mesurer ce qui arrive » aux agents. Le ministre veut donc améliorer le suivi et les méthodes de recensement des incidents. Un « baromètre pour mesurer les incivilités et les violences subies par les agents » sera lancé l’année prochaine. 

Le gouvernement va d’autre part déployer des outils permettant de mieux « prévenir » et « repérer » : un million d’euros vont être débloqués pour déployer des matériels tels que « boutons d’alarme et caméras de vidéosurveillance ». Si cette somme concerne les trois versants de la fonction publique, il ne fait guère de doute qu’elle apparaît très loin des besoins. 

Changements législatifs

Le gouvernement veut par ailleurs faire évoluer la loi sur un point précis : « Aujourd’hui, expliquait ce matin Stanislas Guerini, une administration ne peut pas porter plainte à la place d’un de ses agents, sauf s’il y a un dommage matériel. Si un agent se fait frapper, mais qu’il n’a pas envie de porter la charge d’un dépôt de plainte, son employeur ne peut le faire pour lui – c’est absurde. » 

Ce point devrait figurer dans la future réforme de la fonction publique que le ministre a annoncée la semaine dernière, avec ici une « évolution de la législation » pour permettre aux administrations de porter plainte au nom de leurs agents. 

D’autre part, Stanislas Guerini a annoncé « l’extension de la protection fonctionnelle aux ayants droits de l’agent à titre conservatoire », indique Le Parisien. Cette annonce devra être précisée : en effet, la protection fonctionnelle est déjà accordée aux ayants droits des agents publics, comme l’indique un décret du 26 janvier 2017. Ce décret, qui précise les conditions dans lesquelles un employeur public peut prendre en charge, notamment, les frais d’avocat d’un agent victime de faits définis par la loi (« les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages »), est très clair : « Ces dispositions sont applicables aux ayants droit des agents ». 

Même son de cloche sur le site Service public, qui indique que « la protection fonctionnelle peut être accordée par votre administration employeur à votre époux(se), votre partenaire de Pacs ou votre concubin(e), à vos enfants et à vos ascendants directs en cas d'atteintes volontaires à l'intégrité de leur personne du fait de vos fonctions. » 

Il reste donc à savoir ce que le ministre souhaite ajouter à ces dispositions. C’est peut-être le terme de « à titre conservatoire » – c’est-à-dire de façon préventive – qui constitue la nouveauté. 

Des problèmes de fond qui restent à traiter

Toutes ces mesures seront sans doute bien accueillies par les agents publics et leurs représentants, mais elles ne suffiront pas à régler tous les problèmes. Comme le montre l’enquête du collectif Nos services publics qui vient de paraître (lire article ci-dessus), la multiplication des incidents, voire des agressions, est aussi une conséquence directe de la raréfaction des services publics et de l’explosion de la dématérialisation, qui laissent parfois les usagers sans solution et amène des crispations voire, parfois, des violences. C’est particulièrement le cas dans le domaine de la santé, par exemple, où les fermetures de services d’urgence et les temps d’attente invraisemblables qui en découlent dans les services subsistant exacerbent les tensions. 

Il faut donc espérer que le gouvernement ne va pas s’en tenir à traiter les symptômes, mais va aussi s’attaquer à la racine du mal. 

Selon un rapport du Sénat consacré au patrimoine religieux, 2 500 à 5 000 édifices religieux seraient menacés d’être « vendus, abandonnés ou détruits » (lire Maire info du 6 juin). Ce rapport pointe aussi que 40 000 édifices religieux sont la propriété des communes, dont seulement 15 000 sont protégés au titre des monuments historiques et que, par conséquent, la charge est lourde pour les plus petites communes qui se retrouvent souvent démunies face à l’ampleur financière d’une rénovation d’église par exemple. 

À la sortie de ce rapport, le président de la République avait demandé au ministère de la Culture de lui présenter des mesures permettant de venir en aide aux petites communes « en situation financière difficile ». Quelques mois plus tard, à la veille du fameux week-end des Journées du patrimoine et quelques jours avant l’arrivée du pape en France, Emmanuel Macron a annoncé que certaines petites communes allaient être accompagnées dans la rénovation de ces monuments dont les frais sont « insoutenables » ce qui fait naître un « sentiment d’indignation chez beaucoup de nos élus et nos habitants parce qu’il y a un attachement à ce patrimoine, que l’on croie ou que l’on ne croie pas ».

Appel aux dons 

Après avoir confié à Stéphane Bern la mission « d’identification du patrimoine en péril et de recherche de nouvelles sources de financement pour le restaurer, avec notamment le Loto du Patrimoine », Emmanuel Macron indiquait en juin dernier au Mont Saint-Michel vouloir accompagner les communes de moins de 10 000 habitants dans la rénovation de leurs édifices. 

Ainsi, depuis vendredi dernier, une collecte est ouverte pour aider les communes de moins de 10 000 habitants )et celles de moins de 20 000 habitants en outre-mer) à rénover leurs édifices religieux. La collecte a « vocation à permettre, sur 4 ans, de mobiliser 200 millions d’euros », a expliqué Emmanuel Macron. 

Les dons peuvent être réalisés en ligne sur le site de la Fondation du patrimoine qui sera d’ailleurs chargée de sélectionner les projets « en fonction de l'intérêt patrimonial de l'édifice, de l'urgence et aussi la question de l'usage qui doit s'ouvrir aux concerts, expositions, conférences », a expliqué à l'AFP son président Guillaume Poitrinal. Emmanuel Macron a précisé que la « déductibilité fiscale sera portée de 66 à 75 % du montant du don pour les particuliers dans la limite de 1 000 euros ».

Ingénierie 

Au-delà du lancement de cette cagnotte nationale, il a été annoncé que l’État allait accompagner les communes dans la conduite de ces travaux de grande ampleur et que les dispositifs allaient être simplifiés pour les demandes d’aides publiques ou encore le montage de dossiers pour une estimation des coûts de rénovation. C’est une demande récurrente de l’AMF qui ne cesse de rappeler que les communes ont besoin d’être accompagnées et que toutes n’ont pas les moyens humains ou techniques de monter des dossiers souvent complexes. 

Ainsi, « en réponse aux communes qui manquent de moyens mais parfois aussi de forces vives pour lancer les chantiers, 10 % du montant de la collecte seront dédiés au soutien aux études et à l'ingénierie. Et, dans le cadre du programme ''Villages d'avenir'', l'Agence nationale de la cohésion des territoires met des chefs de projets à disposition des communes rurales pour les soutenir davantage dans la conduite de leurs projets ».

Aussi, l’État compte sur la « mobilisation par les préfets des crédits de soutien à l’investissement local (notamment ceux de la dotation d’équipement des territoires ruraux et de la dotation de soutien à l’investissement local) en faveur de la rénovation du patrimoine religieux propriété des collectivités dans les communes rurales. »

Classement 

C’était une recommandation issue du rapport sénatorial : lancer une nouvelle campagne de classement ou d’inscription des édifices remarquables ou représentatifs des styles des catégories de patrimoine religieux les plus en danger afin d’empêcher leur disparition totale. 

Une campagne de protection au titre des monuments historiques d'édifices cultuels publics ou privés va effectivement être lancée avec une priorité donnée à ceux situés dans les petites communes et construits aux XIXe et XXe siècles. « Cette protection rendra ces monuments éligibles à des subventions du ministère de la Culture, qui prendra ainsi sa part dans le financement des travaux de restauration », peut-on lire sur le site du ministère de la Culture. 

Le Conseil constitutionnel a été saisi sous forme d’une QPC (question prioritaire de constitutionnalité) à propos d’une disposition de la loi du 25 novembre 2021, dite loi Matras. L’article 20 de cette loi est ainsi rédigé : « Les propriétaires ou les exploitants d'immeubles à usage d'habitation ou leurs représentants s'assurent que les services de police et de gendarmerie nationales ainsi que les services d'incendie et de secours sont en mesure d'accéder aux parties communes de ces immeubles aux fins d'intervention. » Pour les forces de l’ordre nationales, il s’agit donc d’une obligation. L’article 20 dispose par ailleurs que pour les polices municipales, il s’agit non plus d’une obligation mais d’une faculté pour les propriétaires, qui « peuvent accorder à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans ces mêmes parties communes ». 

Les parties communes ne constituent pas un domicile

Des opposants à ce texte ont posé une question prioritaire de constitutionnalité sur cet article, estimant qu’il constituerait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée. En effet, résume le Conseil constitutionnel, les requérants estiment que « les parties communes d’un immeuble d’habitation (sont) des lieux privés qui peuvent constituer une partie d’un domicile », et que ce droit d’accès, « qui pourrait s’exercer y compris dans le cadre d’une enquête préliminaire, ne serait subordonné ni à l’autorisation des propriétaires ni au contrôle effectif d’un magistrat ». Les requérants ont par ailleurs critiqué « l’imprécision de la notion d’« intervention » et l’absence d’encadrement des conditions dans lesquelles les propriétaires sont tenus d’assurer cet accès aux parties communes ». 

Le Conseil constitutionnel ne partage pas ces critiques. Il estime en premier lieu qu’en permettant aux forces de l’ordre d’accéder « en permanence » aux parties communes des immeubles « dans le cadre de leurs missions d’urgence et de protection des personnes et des biens », le législateur a « poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions ». 

En deuxième lieu, il constate que cette autorisation n’est accordée « qu’aux fins d’intervention », et non pour permettre aux forces de l’ordre « d’accéder à ces lieux pour d’autres fins que la réalisation des seuls actes que la loi les autorise à accomplir pour l’exercice de leurs missions ». Les Sages relèvent en outre que ces dispositions de la loi n’autorisent en aucun cas le libre accès « à des lieux susceptibles de constituer un domicile », puisque les parties communes sont définies comme « des bâtiments et terrains affectés à l’usage et à l’utilité de tous les copropriétaires ou de plusieurs d’entre eux ». 

Sous réserve donc que les forces de l’ordre n’accèdent à ces lieux que « pour les seuls actes que la loi autorise à accomplir pour l’exercice de leurs missions ». Le Conseil constitutionnel a donc validé ces dispositions, qui « ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée ». 

Une décision contraire eût été un sérieux revers pour le gouvernement, qui prépare actuellement l’application concrète de ces dispositions : il est en train de conclure une convention avec l’association Vigik (groupe La Poste) afin que les forces de l’ordre soient munies d’un badge d’accès universel aux immeubles.