Après le guide, les cahiers d’accompagnement. Le Fonds vert, qui a été officiellement ouvert le 1er janvier dernier, prend forme. Le gouvernement avait déjà publié, tout début décembre, un guide d’une quarantaine de pages pour présenter le dispositif. Il décline maintenant les différentes actions finançables par le Fonds vert, avec la publication de ces cahiers d’accompagnement. 

Fiches pratiques

Rappelons que le Fonds vert, annoncé en septembre par la Première ministre, est une enveloppe de 2 milliards d’euros, destinée à financer les projets des collectivités locales en matière de transition écologique. Le dispositif a été conçu pour être simple – comme l’expliquait à Maire info le ministre Christophe Béchu, pendant le congrès des maires : « Ce n’est pas un appel à projets, ce n’est pas un appel à manifestation d’intérêt, c’est des crédits qui existent à l’échelle de la préfecture. Dès que vous faites un truc qui est bon pour le climat ou la biodiversité, c’est éligible. » 

Le Fonds vert est organisé autour de « trois axes » : Renforcer la performance environnementale, Adapter les territoires au changement climatique et Améliorer le cadre de vie. Pour chacun de ces axes, plusieurs « cahiers d’accompagnement » sont maintenant disponibles. Synthétiques – ils font chacun de 8 à 10 pages –, ces cahiers présentent, pour chaque action, le « contexte », la nature des projets éligibles, les porteurs de projets, les montants de subventions attribuables, les modalités de candidature. 

Pour l’axe 1, par exemple (performance environnementale), des fiches sont fournies sur : le tri à la source et la valorisation des déchets ; l’éclairage public ; la rénovation des bâtiments publics locaux. Sur l’axe 2 (adaptation des territoires au changement climatique), sont disponibles des fiches sur la protection des bâtiments contre les cyclones, les incendies de forêt, la lutte contre le risque inondation, etc. Pour l’axe 3 (amélioration du cadre de vie), on trouvera des cahiers sur le covoiturage, le traitement des friches ou encore les zones à faibles émissions. 

Chaque fiche donne des informations précises notamment sur les actions finançables et, dans certains cas, les montants. Un exemple, sur le covoiturage : la réalisation d’aires de covoiturage pourra être subventionnée à hauteur de 20 % sur une base de 3 000 euros par place ; le Fonds vert permettra de subventionner « 50 % des travaux pour les voies réservées » ou encore « 50 % du budget alloué à la campagne d’incitation financière locale ».

Retard sur la plateforme et le formulaire

Pour ce qui concerne l’instruction des dossiers, elle se fera par internet : les fiches indiquent que les dossiers de candidature, incluant une description du projet et des pièces complémentaires détaillées dans chaque fiche, devront être déposés sur « une plateforme unique de dépôt », où les porteurs de projet trouveront également un « formulaire de candidature ». Problème : ni la « plateforme de dépôt » ni le formulaire de candidature ne sont actuellement disponibles. Cette plateforme ouvrira « prochainement », indique sobrement le site dédié du gouvernement. Autrement dit, le dispositif prend du retard, alors qu’il devait être effectif dès le 1er janvier. 

Quelle clé de répartition ?

Reste une question à laquelle le gouvernement ne répond toujours pas : quelle sera la clé de répartition des 2 milliards d’euros du Fonds vert dans les départements ? Le total sera-t-il divisé par 100 et alloué de façon égale à tous les départements (ce qui paraît peu probable), ou la répartition se fera-t-elle en fonction du nombre d’habitants, du caractère rural ou urbain du département, de ses spécificités (montagne, littoral…) ? Les fiches indiquent bien que « les préfets de département procéderont à la sélection des projets lauréats et à la détermination du montant de la subvention attribué », mais en l’absence de cette information essentielle qu’est la clé de répartition, il est impossible de savoir aujourd’hui qui disposera de quoi. 

En la matière, un certain retard est également à constater : dans la même interview, en novembre dernier, Christophe Béchu nous promettait qu’une circulaire serait diffusée « avant le 31 décembre, pour que les préfets, dès le 1er janvier, puissent aller à la rencontre des maires et leur donner des éléments ». Or cette circulaire, à ce jour, n’est toujours pas parue. 

Le temps presse : à l’approche du vote du budget dans les communes, les maires vont avoir impérativement besoin de connaître les montants qu’ils peuvent espérer toucher dans le cadre du Fonds vert. 

Prévue pour le 24 janvier, la réunion de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d’accélération des énergies renouvelables (EnR) promet d’être houleuse. Adopté le 10 janvier par l’Assemblée nationale, le texte s’est éloigné de la version des sénateurs sur de nombreux points, en particulier dans le champ de la planification urbaine.

Intérêt public majeur et artificialisation des sols

Si l’avis conforme des maires a été conservé pour la délimitation des zones d’accélération pour le développement des énergies renouvelables, la version sénatoriale a été élaguée s’agissant de la prise en compte des projets d’énergies renouvelables – présumés répondre à « une raison impérative d’intérêt public majeur » – dans le décompte du « zéro artificialisation nette » (ZAN). Le texte du Sénat prévoyait que « l’artificialisation des sols ou la consommation d’Enaf [espaces naturels, agricoles et forestiers – ndlr] résultant de l’implantation d’installations de production ou de stockage d’EnR, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie ainsi que les ouvrages connexes qui leur sont directement liés, d’envergure nationale ou européenne et qui présentent un intérêt général majeur n’est pas comptabilisée pour évaluer l’atteinte des objectifs de réduction du rythme de l’artificialisation ou de la consommation d’espaces ».

La version des députés écarte cette précision ZAN, pour coller au règlement européen 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 adopté en urgence afin de changer et simplifier l’ensemble des procédures d’installation des EnR. Celui-ci prévoit que « la planification, la construction et l'exploitation d'installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables, le raccordement de ces installations au réseau, le réseau connexe proprement dit, ainsi que les actifs de stockage, sont présumés relever de l'intérêt public supérieur et de l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques lors de la mise en balance des intérêts juridiques dans chaque cas ».
 
Ainsi, le texte adopté le 10 janvier crée, au sein du Code de l’environnement, un nouvel article L. 411-2-1, selon lequel « sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur (…), les projets d’installations de production d’EnR ou de stockage d’énergie ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone (…), ainsi que l’opération à laquelle une telle qualification a été reconnue par l’acte la déclarant d’utilité publique (…). » (art. 4 du projet de loi modifié). Une qualification qui ouvre certaines dérogations, notamment aux règles relatives aux espèces protégées.

Des EnR sur les ombrières des parkings 

Autre mesure phare du projet de loi en matière d’urbanisme : la généralisation de l’installation d’ombrières intégrant un procédé de production d’EnR au-dessus des parkings de 1500 m² au moins, « sur la moitié de cette superficie au moins » (article 11 du projet de loi modifié). Le champ d’application et le calendrier de cette nouvelle obligation est défini par le texte, qui renvoie à un décret le soin d’en fixer les critères d’exonération.

Le texte s’applique « aux parcs de stationnement extérieurs existant au 1er juillet 2023 et à ceux dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été déposée à compter de la promulgation de la présente loi ». Des sanctions pécuniaires (jusqu’à 40 000 euros par an) sont prévues pour les exploitants des parcs qui ne respecteraient pas le calendrier d’application de cette obligation, selon le type de gestion (concession, délégation de service public, etc.) et la surface du parking. Le texte facilite par ailleurs l’installation de panneaux solaires sur les délaissés routiers et autoroutiers.

Photovoltaïque sur les friches littorales

L’article 9 du projet de loi modifié prévoit la possibilité de déroger à la loi Littoral pour permettre la réalisation de projets d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique, à condition « que le projet ne soit pas de nature à porter atteinte à l’environnement, notamment à la biodiversité ou aux paysages et à la salubrité ou à la sécurité publiques, en fonctionnement normal comme en cas d’incident ou d’accident ». De tels projets sont donc envisageables dans certaines friches littorales, dont « la liste (…) est fixée par décret, après concertation avec le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres », indique le texte. Autre garde-fou : l’autorisation est « accordée par l’autorité administrative compétente de l’État, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ». Le pétitionnaire doit, quant à lui, « justifier que le projet d’installation photovoltaïque ou thermique est préférable, pour des motifs d’intérêt général, à un projet de renaturation, lorsque celui-ci est techniquement réalisable ».

Le texte permet aussi de déroger à la loi Montagne pour implanter des installations photovoltaïques sur des « terrains dégradés » ou en discontinuité. « Dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCoT comportant une étude (justifiant, en fonction des spécificités locales, une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante), la carte communale peut comporter une étude (…) relative à la réalisation d’ouvrages de production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique installés sur le sol en discontinuité de l’urbanisation existante. La carte communale délimite alors les secteurs où les constructions sont autorisées dans le respect des conclusions de cette étude. ». 

Insertion et qualité paysagères

Le texte s’attaque aussi aux fondamentaux des documents d’urbanisme. Il modifie notamment le contenu du document d'orientation et d'objectifs du SCoT, défini à l’article L. 141-4 du Code de l’urbanisme, pour y ajouter un objectif « d’insertion et de qualité paysagères des différentes activités humaines, notamment des installations de production et de transport des énergies renouvelables ». Sur le plan institutionnel, le texte prévoit par ailleurs la mise en place d’un médiateur pour chaque type d’énergie renouvelable, et la création d’un observatoire des énergies renouvelables et de la biodiversité. Objectif : désamorcer les conflits. 

Outre l’instruction relative aux demandes d'autorisation d'installation de panneaux solaires qui vient d’être publiée, un décret du 26 décembre, entré en vigueur le 30, a relevé de 250 kW à un 1 MW le seuil de dispense de permis de construire pour les centrales solaires au sol – hors secteurs protégés. Sont concernés par cet allègement les ouvrages « dont la puissance crête est inférieure à 3 kW et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser 1,8 m », ainsi que ceux « dont la puissance crête est supérieure ou égale à 3 kW et inférieure ou égale à 1 mW quelle que soit leur hauteur ». 

L’objectif reste le même : rattraper le retard important de la France en matière d’EnR, qui pour l’heure, ne représentent que 19,3 % de la consommation finale brute d'énergie du pays.

La loi 3DS du 21 février 2022 est relative, comme l’indique son acronyme, à « la différenciation, la décentralisation, la déconcentration ». Toute la première partie de cette loi est consacrée à la « différenciation territoriale », c’est-à-dire à la possibilité, pour les collectivités, d’appliquer de façon différente leurs compétences, en fonction par exemple de particularités géographiques, démographiques, économiques ou sociales. 

Le premier article de la loi 3DS définit cette possibilité en établissant un équilibre subtil entre, d’une part, une liberté de différenciation entre collectivités et, d’autre part, le principe constitutionnel d’égalité : « Dans le respect du principe d'égalité, les règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de la même catégorie, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit proportionnée et en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. » Il reprend ainsi la position constante du Conseil constitutionnel.

Extension aux départements

L’article 2 de la loi 3DS dispose que les propositions des régions et des départements, visant à modifier ou à adapter les dispositions législatives ou règlementaires relatives à leurs compétences, leur organisation ou leur fonctionnement, doivent être transmises au Premier ministre et aux préfets et, lorsqu’il s’agit de dispositions législatives, aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La possibilité de « différenciation » n’est pas nouvelle : la loi Notre de 2015 avait déjà ouvert cette faculté notamment pour les régions et pour les départements d’outre-mer. La loi 3DS a étendu cette possibilité à tous les départements. 

Aujourd’hui, le pouvoir d’initiative en matière d’adaptation des textes est donc possible pour l’ensemble des départements et des régions de métropole et d’outre-mer, aux assemblées de Guyane et de Martinique, et à l’assemblée de Corse. 

On était, depuis, en attente d’une instruction pour définir les modalités pratiques de ces procédures. 

Le périmètre des propositions

L’instruction en question a été signée hier et aussitôt mise en ligne sur circulaires.gouv.fr. Destinée aux membres du gouvernement et aux préfets, elle doit être également adressée aux présidents de conseils départementaux et régionaux. 

Cette instruction n’apporte, à vrai dire, pas beaucoup de nouveautés par rapport à ce qui figure dans la loi. La liste des collectivités concernées est rappelée, ainsi que le « périmètre » des propositions qui peuvent être faites, qui varie selon le type de collectivités. Les départements et les régions peuvent proposer des adaptations législatives ou réglementaires portant sur l’ensemble de leurs compétences, sur leur organisation ou sur leur fonctionnement. Les départements d’outre-mer et les conseils régionaux de Guadeloupe, de Mayotte et de La Réunion, ainsi que l’assemblée de Corse, peuvent, eux, en plus, peuvent présenter « toutes propositions relatives (à leurs) conditions du développement économique, social et culturel ». 

Les assemblées de Martinique et de Guyane peuvent également présenter des propositions relatives à leurs conditions de développement économique, social et culturel, mais pas sur l’exercice de leurs compétences. 

Mode d’emploi

La Première ministre donne ensuite la procédure à suivre, qu’elle demande de respecter de façon « stricte » afin de « garantir la bonne prise en compte » des propositions. Comme l’exige la loi, celles-ci doivent être transmises à la Première ministre. Ce sera possible via une adresse mail dédiée, propositions.collectivites@pm.gouv.fr. Élisabeth Borne s’engage à en accuser réception « dans les 15 jours », et désignera alors « le ministère chargé de (lui) apporter les éléments utiles qui (lui) permettront d’estimer les suites à donner ». 

Elle demande aux ministères concernés de ne pas mettre plus de « deux mois » pour lui apporter les éclairages nécessaires, afin qu’elle puisse répondre aux collectivités concernées « dans un délai raisonnable ». 

Comme l’exige la loi, un rapport annuel devra être rédigé pour « indiquer les suites qui ont été données à ces propositions ». Élisabeth Borne indique que ce rapport sera établi par la DGCL (Direction générale des collectivités locales) « chaque année au mois de février ». Ce rapport sera d’abord transmis au Conseil national d’évaluation des normes (Cnen) et au Parlement, puis rendu public, sur le site collectivites-locales.gouv.fr. 

« Poursuite ne vaut pas condamnation ». C’est l’enseignement principal qui peut être tiré du rapport annuel 2022 de la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) publié hier.

L’Observatoire SMACL recense et analyse 27 années de contentieux pénaux mettant en cause les élus, les fonctionnaires territoriaux ou les collectivités territoriales. 

Hausse des procédures 

Le rapport de l’année dernière (lire Maire info du 20 janiver 2022) pointait une forte hausse (42 %) des mises en cause contre les élus locaux pour la mandature 2014-2020 par rapport à celle de 2008-2014. Sur ce point, le nouveau rapport confirme qu’en moyenne, « c’est un élu local qui fait l’objet d’une mise en cause pénale par jour ». 

Globalement, d’avril 1995 à juillet 2022 ce sont 5 184 poursuites pénales qui ont été recensées contre les élus locaux, 3 025 contre des fonctionnaires territoriaux et 474 contre des collectivités et établissements publics locaux.

Les motifs de poursuites contre les élus locaux sont variés. Depuis 1995, 2 230 poursuites ont été lancées contre les élus locaux pour « manquements à la probité ». C’est d’ailleurs, selon le rapport, le premier motif d’exposition des élus aux poursuites pénales. Le second motif de poursuites le plus fréquent concerne les atteintes à l’honneur avec 1 139 élus locaux concernés depuis 1995. Les atteintes à la dignité constituent aussi un motif de poursuites important avec 784 élus poursuivis en 27 ans. 

Concernant les fonctionnaires territoriaux, entre avril 1995 et juillet 2022, 3 025 poursuites ont été dirigées contre des fonctionnaires territoriaux, « soit une moyenne supérieure à 112 par an (un peu plus de 2 par semaine). » Le rapport indique que, comme pour les élus, il y avait « une tendance baissière » des poursuites depuis 2016 mais « une reprise des poursuites en 2021 » avec 134 poursuites dirigées contre des fonctionnaires territoriaux (contre 108 en 2020). Les trois principaux motifs de ces poursuites sont les suivants : manquements au devoir de probité, atteintes à la confiance, atteintes à la dignité. 

La tendance est aussi à la hausse du côté des poursuites contre les collectivités territoriales ou leurs établissements publics. En 27 ans, il y a eu 474 poursuites contre des collectivités territoriales et établissements publics locaux soit une moyenne de 17 par an. Lors de la dernière mandature (2014-2020), 200 collectivités territoriales et établissements publics locaux ont été poursuivis pénalement, « soit une hausse de 43,9 % par rapport à la mandature 2008-2014. » Pour 41,3 % de ces poursuites pénales le motif était celui des violences involontaires. 

Un taux de mise en cause pénale faible 

Mais en 27 années – et c’est ce sur quoi le rapport insiste – le nombre de condamnations reste relatif. Sur les six dernières années, en moyenne, le taux de condamnations des élus locaux poursuivis (rapport du nombre de condamnations sur le nombre de poursuites) est de 39,7 %. « Ainsi, plus de six élus poursuivis sur dix bénéficient finalement d’une décision qui leur est favorable », indiquent les auteurs du rapport. Pendant la dernière mandature, sur 1 979 élus poursuivis, seuls 477 ont en réalité fait l’objet d’une condamnation.

« Le taux de mise en cause pénale des élus locaux reste marginal : au 1er janvier 2021 la France comptait 579 484 élus locaux (source : DGCL, les collectivités locales en chiffres 2022). Si l’on rapporte le nombre de poursuites dirigées contre les élus locaux sur la mandature 2014-2020 à ce chiffre, cela donne un taux de mise en cause pénale de … 0,342 % toutes infractions confondues », peut-on lire dans l’avant-propos de Luc Brunet, responsable de l’Observatoire SMACL.

Le taux moyen de condamnation est tout aussi faible pour les fonctionnaires territoriaux : sur 970 fonctionnaires poursuivis, seuls 321 ont été condamnés entre 2014 et 2020. Même chose pour les collectivités : sur 200 collectivités poursuivies, 30 ont finalement été condamnées. 

Ces chiffres sont l’occasion pour l’Observatoire de « souligner toute l’importance du principe de la présomption d’innocence. » C'est « un constat rassurant pour les élus et fonctionnaires sur l’état de santé de notre démocratie locale, et très éloigné du "tous pourris" ». 

Prévisions pour le mandat actuel 

L’évolution du contentieux pénal pour la mandature 2020-2026 s’annonce plus calme selon les estimations de la SMACL. L’Observatoire estime « que ce sont 1 617 élus qui devraient être poursuivis d’ici la fin de cette mandature, ce qui constituerait une baisse de 18 % par rapport à ce que nous constatons sur la mandature 2014-2020. »

Il est précisé cependant qu’une reprise du contentieux est observée en 2021, ce qui invite à la prudence. Les projections annoncent pour le moment une baisse de 40 % des poursuites des collectivités, une baisse de 23 % des poursuites des fonctionnaires et une baisse de 18 % de celles des élus. 

Prise illégale d’intérêt

Le manquement au devoir de probité étant le premier motif de poursuites menées contre les élus locaux, une partie du rapport porte sur la prise illégale d’intérêts qui constitue l’une des grandes infractions portant atteinte au devoir de probité.

C’est surtout un véritable casse-tête pour les élus car la mise en œuvre pratique du texte (article 432-12 du Code pénal) est complexe. Il « n’est pas toujours facile de déterminer en amont ce qui est répréhensible ou non », est-il indiqué dans le rapport. 

Ce zoom particulièrement intéressant est à retrouver à la page 146 du rapport et fait un récapitulatif des points de vigilances à garder en tête concernant la prévention des conflits d’intérêts, les dérogations qui existent pour les communes de moins de 3501 habitants ou encore le risque pénal des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux.

Point d’attention sur les violences sexuelles 

« À noter que depuis quelques années un contentieux prend de l’importance, de manière plus marquée pour les fonctionnaires territoriaux que pour les élus locaux : celui des violences sexistes et sexuelles », met en lumière Luc Brunet. 

En effet, sur la mandature 2014-2020, c’est le troisième motif de poursuites, et le deuxième motif de condamnations des fonctionnaires territoriaux. « Le constat est moins marqué pour les élus locaux (7e motif de poursuites et 5e motif de condamnations sur la mandature 2014-2020), mais ce contentieux est aussi en hausse et la tendance ne semble pas se démentir sur la mandature 2020-2026 : d’après nos estimations (qui restent à consolider) c’est une soixantaine d’élus et près de 90 fonctionnaires territoriaux qui devraient être poursuivis de ce chef au cours de cette mandature », souligne Luc Brunet. 

Télécharger le rapport. 

Cette indexation des salaires ne serait pas complètement liée à l'inflation, mais se ferait sur « la base d'un indicateur partagé entre les employeurs publics et les partenaires sociaux », écrit dans une note publiée mardi Sens du Service public, un groupe composé de hauts fonctionnaires issus des trois branches de la fonction publique. 

Mais « il faudrait au moins se référer au coût de la vie » dans l'élaboration de cet indicateur, explique à l'AFP Johan Theuret, un des co-fondateurs de l'organisation. 

Le gel presque systématique du point d'indice entre 2010 et 2022 a permis la maîtrise des dépenses publiques au prix d'une « perte de pouvoir d'achat » des agents rappelle Sens du Service public. Il s'est aussi accompagné de « mécanismes de rémunération complexes » et peu lisibles avec par exemple la multiplication des mesures sectorielles ou dispositifs spécifiques. 

Entre 2013 et 2020, le salaire moyen net du secteur privé a augmenté de 14,35 % tandis que celui du secteur public de 8,83 % selon la note.

Salaire minimum

Le salaire minimum faisant l'objet chaque année d'une hausse mécanique en fonction de l'inflation, « une part de plus en plus importante des premiers échelons des catégories C et B est rémunérée au smic », ce qui provoque « un sentiment de stagnation pour les jeunes agents ».

Concrètement, en 2006, le salaire brut d'un agent de catégorie C était supérieur au Smic de neuf euros dès le 1er échelon. « En 2023, tous les agents jusqu'à neuf ans d'ancienneté sont au Smic », affirme la note.

Des négociations sur les salaires dans la fonction publique seront ouvertes au début de l'année 2023, avait indiqué en octobre le ministre de la Fonction publique Stanislas Guerini. 

Il reste que, du côté des employeurs territoriaux, une telle indexation des salaires sur l’inflation ne saurait s’envisager si le gouvernement n’acceptait pas, en parallèle, d’indexer également la dotation globale de fonctionnement sur l’inflation, comme le réclame de façon constante l’AMF.