Cela va faire bientôt un an que l’AMF alerte le gouvernement sur les difficultés grandissantes causées par la hausse du prix de l’énergie. Au fur et à mesure que les prix continuent d’augmenter et que de plus en plus de collectivités font face à des factures ingérables, l’AMF a saisi le gouvernement, d’abord de Jean Castex puis d’Élisabeth Borne, pour leur rappeler que le bouclier tarifaire qui protège les ménages ne protège pas les collectivités. 

Dans un nouveau courrier, cette fois co-signé par sept autres associations d’élus du bloc local (AMRF, APVF, France Urbaine, Villes de France, Ville & banlieue et l’Amif), ainsi que par l’Union nationale des CCAS, l’AMF demande « un plan d’urgence ». Les élus y rappellent que les collectivités, pour nombre d’entre elles, ont déjà mis en place des « plans de sobriété », mais que ceux-ci, « quelle que soit leur ampleur, et sauf à sacrifier la continuité des services publics, ne permettront pas d’absorber la hausse exponentielle des chargés énergétiques ». Cette hausse est telle que « c’est la question du bouclage même des budgets 2023 qui est aujourd’hui posée », écrivent les associations – à l’heure où, rappelons-le, le gouvernement estime pour sa part que tout va bien pour les finances locales (lire article ci-dessus). 

Les collectivités refusent de devoir « arbitrer entre équilibrage de leur budget et continuité des services publics ». Si les associations se « félicitent » des discussions engagées à l’échelle européenne pour réviser les modalités de calcul du prix de l’électricité, elles disent également savoir que ces discussions seront longues, et qu’elles ne vont pas permettre de répondre à un problème « immédiat ». 

Propositions concrètes

Les associations signataires demandent donc plusieurs mesures. D’abord, « la création d’un bouclier énergétique d’urgence plafonnant le prix d’achat de l’électricité des collectivités à un niveau à définir ». Elles estiment possible de mettre en place un dispositif « d’avances remboursables », telles que celles qui avaient été rendues possibles pendant l’épidémie pour soutenir les autorités organisatrices de la mobilité (ou encore sur les DMTO, en juillet 2020). 

Deuxième mesure demandée : « Permettre aux collectivités qui n’ont eu d’autre choix que de signer de nouveaux contrats, à des conditions tarifaires très défavorables, d’en sortir sans pénalités ». 

Au-delà de ces deux mesures d’urgence, les associations demandent que les collectivités soient « protégées des fluctuations du marché » en permettant « à toutes celles qui le souhaitent », y compris les plus grandes d’entre elles, de revenir aux tarifs réglementés. Elles réitèrent également leur exigence de pouvoir enfin « souscrire des contrats d’achat d’électricité à long terme directement avec les producteurs ». Ce point est abordé dans le projet de loi relatif à la production d’énergies renouvelables (article 17), mais les associations estiment que ce texte doit être « amélioré ». 

Enfin, à plus long terme, les élus rappellent l’enjeu majeur que représente le chantier de la rénovation thermique des bâtiments publics, qui permettra à terme de réaliser des économies d’énergie majeures, mais représente aujourd’hui un coût colossal. Les associations demandent donc que les dispositifs de soutien aux collectivités soient « augmentés » et que le nouveau fonds vert, annoncé fin août par la Première ministre, soit « davantage abondé, dans une perspective pluriannuelle ». 

Il reste à espérer que ce courrier fera l’objet d’un peu plus d’attention que les précédents du côté du gouvernement, qui, jusqu’à présent, a décidé de fermer les yeux sur cette question pourtant cruciale. 
 

Cela donne le ton des discussions à venir lors de l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de programmation des finances publiques (lire article ci-dessous). Une note « confidentielle » – mais tout de même opportunément portée à la connaissance du Parisien et de l’AFP – « ausculte les finances des communes, des départements et des régions », détaille le quotidien dans son édition du 2 octobre. Et le diagnostic « va à l’encontre des propos alarmistes des associations d’élus locaux ». 

« 500 communes » en difficulté ?

Rien de très nouveau sous le soleil, en réalité : la note reprend des éléments bien connus du tous, à savoir qu’en 2021, l’épargne des collectivités et leurs recettes ont progressé. Le solde du compte des collectivités locales atteindrait « 60,7 milliards d’euros » en août 2022, contre 53,8 milliards un an plus tôt. C’est en particulier la dynamique des rentrées de TVA qui explique cette progression – une partie des impôts économiques locaux ayant été supprimés et remplacés par une part de la TVA nationale, notamment pour les départements et les régions. Les rentrées de taxes foncières sont également en nette hausse. 

Ces chiffres augurent-ils, comme la note citée par Bercy le dit, « des perspectives favorables pour 2023 qui permettraient de faire face pour la très grande majorité [des collectivités] au contexte d’inflation » ? Rien n’est moins sûr. Et affirmer, comme le font les auteurs de la note, que seules « 500 communes » risquent de rencontrer prochainement des difficultés de trésorerie paraît assez coupé de la réalité. 

Le Parisien évoque également « un rapport du Trésor sur les perspectives des finances publiques », qui devrait sortir incessamment, et qui selon le quotidien « enfonce le clou » : « Les collectivités locales seraient en excédent sur la période ». Ce qui est un truisme, dans la mesure où, faut-il le rappeler, les collectivités n’ont pas le droit d’être en déficit. D’après cette note, cependant, cet « excédent » devrait fondre comme neige au soleil, passant de 4,4 milliards d’euros en 2022 à 1,5 milliard en 2023. Soit une diminution de la capacité d’autofinancement, et donc des capacités d’investissement, qui n’a rien de réjouissant. 

Rappelons que l’AMF, dans une réponse à un récent rapport de la Cour des comptes, avait très clairement expliqué la différence entre « excédents » et « santé financière des collectivités ». « L’importance des excédents n’est pas forcément révélatrice d’une ‘’situation très favorable’’ mais plutôt d’une situation financière équilibrée. Ainsi par exemple, pendant toute la période de baisse des dotations, le bloc communal a dégagé des excédents et le niveau d’épargne est resté élevé, à environ 15 % des recettes de fonctionnement. Toutefois, cette période d’excédents s’est aussi soldée par l’effondrement inédit des investissements (- 16 milliards d’euros pour le bloc communal) ». 

« Intox »

Il faut signaler que cette note prend en compte l’ensemble des collectivités (régions, départements et communes) sans faire de différence entre elles – les communes, on l’a dit, n’ont pas bénéficié de « l’effet TVA » autant que les régions. Et elle ne tient pas non plus compte de la situation différente des collectivités de taille différente au sein de chaque strate. 

Mais surtout, ces chiffres qui portent sur l’année 2021 et le premier semestre 2022 ne tiennent pas compte de l’impact de l’inflation et, en particulier, de la hausse du prix de l’énergie. Ce qui fait dire à David Lisnard, président de l’AMF, interrogé par Le Parisien, que ces chiffres sont « de l’intox », en rappelant que « les collectivités ont fait de l’épargne de précaution ». Quant à la présidente de Régions de France, Carole Delga, elle ne nie pas l’impact positif de la « dynamique de la TVA », qui devrait rapporter « 750 millions d’euros de plus » aux régions l’an prochain, mais ajoute que ces recettes supplémentaires seront dévorées par la hausse des prix de l’énergie : « Dans le même temps, les régions vont dépenser un milliard d’euros de plus (pour le) chauffage des lycées, le transport scolaire, le coût du ferroviaire, des bus… ». 

La note ne prend pas davantage en compte le coût, pour les collectivités, de la hausse du point d’indice et de la revalorisation des carrières des catégories B et C. 

« Réflexe pavlovien »

Il semble bien que la divulgation de cette note s’inscrit dans le plan de communication de Bercy, à la veille du débat budgétaire, consistant à prétendre – comme il le fait depuis la crise du covid-19 – que les collectivités pleurent la bouche pleine. Témoin, ce « communicant du gouvernement » qui explique au Parisien que les collectivités locales « protestent par réflexe pavlovien ». Des propos qui seront certainement appréciés par tous les maires qui, en ce moment même, face à l’inflation et à la multiplication parfois par cinq ou six de leur facture d’énergie, se demandent désespérément comment ils vont boucler leur budget à l’équilibre sans augmenter les impôts, diminuer les investissements ou le niveau de service public. Par « réflexe pavlovien », sans doute… 

Pour la première fois depuis plusieurs années, il n’y aura pas eu de session extraordinaire au Parlement au mois de septembre. C’est donc ce 3 octobre à l’Assemblée nationale, et demain au Sénat, que les débats reprennent.

À l’Assemblée nationale

C’est à 16 heures que vont s’ouvrir les débats au Palais-Bourbon, avec un débat sur la guerre en Urkraine, après une déclaration de la Première ministre, Élisabeth Borne. Puis, en soirée, les députés entameront l’examen du projet de loi sur « le fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi ». Derrière ce titre se cache la réforme de l’assurance chômage, qui n’avait pas réussi à aboutir lors du précédent quinquennat et que l’exécutif entend maintenant mener à son terme. 

Il y a urgence : les règles actuelles de l’assurance chômage arrivent à échéance le 31 octobre. Il y a donc nécessité de mener un débat express (d’aujourd’hui à mercredi à l’Assemblée nationale, puis le 25 octobre au Sénat) pour que le texte soit promulgué à temps. Parmi les points les plus débattus de cette proposition de loi, figure la possibilité qui serait donnée au gouvernement de moduler, par décret, l’assurance chômage, afin, avait expliqué Emmanuel Macron pendant sa campagne, de « la rendre plus stricte quand trop d’emplois sont non pourvus ». Le sujet faisant l’objet d’un fort clivage, les débats promettent d’être animés. 

La deuxième partie de la semaine sera sans doute plus calme, avec l’examen, jeudi, de six propositions de loi dont plusieurs seront suivies de plus près par les élus locaux. L’une d’elle, adoptée par le Sénat début 2022, vise à « limiter l’engrillagement des espaces naturels » : la multiplication des grillages, défend le sénateur LR du Loiret, Jean-Noël Cardoux, auteur du texte, pose en effet « des problèmes de sécurité incendie et de sécurité sanitaire, empêche la libre circulation de la faune et nuit au développement du tourisme rural ». Une autre traite de la lutte contre « les plastiques dangereux pour l'environnement et la santé ».

Autre débat intéressant, cette fois plutôt pour les élus des villes : une proposition de résolution élaborée par les députés MoDem visant à « réguler le secteur de la livraison alimentaire à domicile ». Cette proposition de résolution concerne la question, très discutée cet été, des « dark stores » et des « dark kitchen ». Il est notamment proposé « d’accoler à cette catégorie de commerces un certain nombre d’obligations » et « d’encourager le gouvernement à faire connaître voire à renforcer les leviers d’action des collectivités territoriales pour encadrer l’installation des commerces express ». 

Lois de finances

C’est dès la semaine prochaine que va démarrer le débat budgétaire. Le lundi 10 octobre vont commencer à la fois le débat sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et celui sur le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2023-2027. 

Rappelons que l’article 16 du PLPFP prévoit un dispositif associant les collectivités territoriales à « l’effort de maîtrise des dépenses publiques », exigeant de limiter la hausse des dépenses de fonctionnement, pour les plus grandes d’entre elles, à « un demi-point en dessous de l’inflation », sous peine de lourdes sanctions financières (lire Maire info des 27 et 28 septembre). 

Ces deux textes pourraient ne pas trouver de majorité, et amener le gouvernement à faire usage de l'article 49-3, au moins sur le projet de loi de finances. 

Au Sénat

Au Sénat, les séances vont reprendre demain avec plusieurs  débats, toute cette semaine : les États généraux de la justice, les urgences et les soins médicaux non programmés, la situation en Iran, la place des Outre-mers dans la stratégie maritime nationale, la souveraineté économique… 

Ces débats serviront d’échauffement avant le début, lundi prochain, de l’examen de la Lopmi (loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur, lire Maire info du 8 septembre). Ce texte aborde notamment la question du continuum de sécurité entre forces de l’ordre nationales et polices municipales et propose de tripler les crédits du PIPDR consacrés à la vidéoprotection. 

Deux articles présents dans la première version de la Lopmi, en mars dernier, et concernant les collectivités, ont disparu de la nouvelle mouture. L’un d’entre eux permettait aux collectivités locales de se porter partie civile lorsqu’un de leurs élus était victime d’un crime ou d’un délit. Ces deux articles feront l’objet d’amendements, soutenus par l’AMF, pour être réintroduits. Le débat sur ce texte durera jusqu’au 18 octobre.

Par la suite, à retenir un débat sur les finances locales, le mardi 18 octobre, un texte sur la défense de l’IVG le 19, un autre sur les « externalités positives de la forêt » le 20 octobre. 

Enfin, le projet de loi sur l’assurance chômage arrivera au Sénat le 25 octobre. Les débats budgétaires ne devraient pas débuter au Palais du Luxembourg avant le mois de novembre. 

Les maires, présidents d’intercommunalités, présidents des conseils départementaux pourront-ils un jour évaluer leurs préfets ? Les rapporteurs de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, Agnès Canayer, sénateur de la Seine-Maritime et Éric Kerrouche, sénateur des Landes, le proposent parmi leurs 24 recommandations pour améliorer l’État dans les territoires, présentées le 29 septembre 2022 (lire Maires de France de septembre 2021). 

Les services déconcentrés de l’État ont connu tellement des réformes ces quinze dernières années que les termes pour les qualifier ont fleuri : État déconcentré, État territorial, État dans les territoires. Mais, à entendre les sénateurs, toutes ces réformes n’ont pas été véritablement efficaces. La révision générale des politiques publiques (la fameuse RGPP) et la modernisation de l’action publique (dite MAP) n’ont par exemple jamais été évaluées, soulignent les auteurs du rapport. Lors de toutes ces réformes, les élus locaux comme les préfets, pourtant premiers concernés, ont peu été associés. 

Réduction d’effectifs

Et si l’ambition affichée était d’améliorer le fonctionnement des services de l’État, sur le terrain, la réalité apparaît toute autre puisque les sénateurs, qui ont interrogé élus, préfets et sous-préfets, constatent « une baisse drastique des moyens de l’État dans les territoires ». « Économies d’échelles », « réduire les coûts budgétaires de fonctionnement », « baisse du nombre de fonctionnaires », tels étaient en réalité les objectifs des différentes réformes, selon plusieurs interlocuteurs auditionnés par les rapporteurs. « De 2011 à 2019 les effectifs réels des préfectures et des sous-préfectures ont enregistré une baisse continue, passant de 27765 équivalents temps plein travaillé (ETPT) à 24885 ETPT, soit un recul de moins 10,4 % », selon le rapport. Si l’on se concentre sur les directions départementales interministérielles (DDI), la « chute » est même de 36 % entre 2011 (39 796 agents) et 2020 (25 474 agents). 

Dégradation du service rendu

Conséquences sur le terrain : une « dégradation du niveau de service rendu aux collectivités territoriales, et plus généralement aux usagers », déplore le rapport, exemples à l’appui. En matière de commande publique, les services de l’État, dont les effectifs avaient une mission de contrôle au niveau départemental, ont perdu leur expertise et leur capacité de conseil auprès des collectivités sur les situations d’appel d’offres infructueux, d’offre anormalement basse ou d’offre suspecte en raison d’une baisse du nombre d’ETP et d’un passage de ce contrôle à un niveau régional. Les services de l’Etat manquent dorénavant de vision globale des différents appels d’offres et des candidats. « L’expertise, la connaissance fine des répondants et l’effet de partage de connaissances en réseau se sont progressivement dilués. Désormais, les agents en charge de cette mission se concentrent sur la détection d’ententes illicites et délaissent l’aspect correspondant à l’accompagnement des collectivités territoriales et de leur commission d’appel d’offre », peut-on lire dans le rapport.

Même constat avec la croissance du numérique. Les effectifs baissent sur la foi d’une réorganisation des processus et des flux, mais sans compter sur les difficultés provoquées par de nouveaux logiciels ou applications. Parfois la mise en place de e-administration conduit à la suppression pure et simple d’un service d’accueil au public comme ce fut le cas pour la délivrance des titres d’identité. Une décision qui a créé un fort report de charges et de difficultés sur les collectivités en 2022.

Un préfet pour quatre ans ayant autorité sur tous les services

Plutôt que de proposer une énième réforme pour tenter d’endiguer tous les mauvais effets des précédentes, les sénateurs Canayer et Kerrouche appellent en priorité à une clarification du rôle de l’État dans les territoires et à une adaptation de son organisation. Ils préconisent de revenir à l’échelon départemental pour la mise en œuvre des politiques publiques et que le préfet, qui resterait au moins quatre ans en poste et qui serait placé sous l’autorité directe du Premier ministre, en soit la pierre angulaire. Il faut « assurer de manière effective l’autorité du Préfet sur l’ensemble des directions régionales et départementales », recommande les deux parlementaires. Le préfet deviendrait le délégué territorial de toutes les agences de l’État et le sous-préfet leur représentant au plus près des territoires. En période de crise, l’ensemble des services de l’État devraient être placés sous l’autorité du préfet, selon eux. 

Davantage de conseil aux collectivités

Les deux rapporteurs souhaitent instaurer une relation de confiance avec les élus locaux. Cela passe par une meilleure concertation avec les associations nationales d’élus en amont de toute politique ministérielle chevauchant des compétences décentralisées, une meilleure information des élus locaux sur les évolutions des services de l’État sur leur territoire, une plus grande transparence dans l’attribution des dotations DETR et DSIL. Agnès Canayer et Éric Kerrouche proposent qu’il y ait davantage de conseil aux collectivités que contrôle et donc, pourquoi pas de renverser la table en permettant aux élus locaux d’évaluer leur préfet. 

« Pour repenser l’État territorial, l’inspiration est à rechercher autour de la mise en œuvre de quelques grands principes au cœur de l’action publique : la subsidiarité, la différenciation territoriale, la contractualisation, une meilleure représentation des élus locaux dans la gouvernance des opérateurs de l’État… Les voies existent pour fluidifier et rendre plus efficace la relation entre un État recentré sur ses missions régaliennes et des collectivités territoriales librement administrées, dédiées au développement harmonieux de leurs territoires et au service de leurs habitants », estiment les rapporteurs.

Cela signifie, entre autres, sortie de logique des appels à projets, accorder au Cerema les ressources en phase avec les objectifs qui lui sont assignés en matière d’appui aux collectivités territoriales, augmenter les capacités de redéploiement des fonctionnaires de l’État par le préfet (au-delà de 3 %). Et assurer une présence territoriale adaptée afin d’améliorer l’accessibilité des services au public. Les rapporteurs préconisent de redonner des moyens suffisants aux sous-préfectures et de faire évoluer faire évoluer la carte des arrondissements pour tenir compte des transformations récentes de périmètres (notamment des intercommunalités). Reste à voir maintenant quelles suites seront données à ce rapport.  

Synthèse du rapport

En octobre 2020, le garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti détaillait sa doctrine pour une « justice de proximité ». Derrière cette expression se cache une volonté du gouvernement d’agir plus vite et davantage en lien avec les citoyens face aux incivilités. Pour cela, la participation des acteurs locaux est indispensable. 

Fin septembre dernier, une circulaire de politique générale a été envoyée aux procureurs de la République. Son but : demander à ces derniers de « poursuivre le renforcement des échanges avec les élus, en premier lieu avec les maires et présidents des conseils départementaux ». 

Dans une interview accordée au journal Le Parisien, le ministre de la Justice explique que « la priorité de ce texte est de lutter contre la délinquance du quotidien avec la préconisation d’une méthode : que tous les acteurs de la sécurité cessent de travailler en silo. Les procureurs doivent mener une politique pénale territorialisée, en lien avec les préfets, la police mais aussi les élus. »

Plus de transparence 

Ainsi, dans cette circulaire d’une dizaine de pages, il est rappelé que le gouvernement souhaite mettre en place une politique de sanction adaptée. Le ministre indique surtout – et c'est l'information essentielle – que des outils actualisés seront adressé « prochainement par la DACG, dans le prolongement du rapport du groupe de travail visant à renforcer les relations entre les magistrats du ministère public et les maires, remis le 8 mars 2022. »

Le garde des Sceaux explique aussi que l’action des procureurs de la République doit « répondre à toutes les spécificités et diversités de leurs ressorts grâce à une implication renforcée dans les instances partenariales. » 

Parmi ces outils pour favoriser l’échange entre les procureurs et les élus, il y a la création du « référent élu ». L'idée fait partie des pistes évoquées par Adeline Hazan, chargée par l'Inspection générale de la Justice de formuler des propositions visant à améliorer les relations entre les élus locaux et la justice. Pour améliorer la transmission de l’information entre le parquet et les élus, elle suggère notamment de « répertorier, diffuser, voire de rendre obligatoire les bonnes pratiques en la matière comme par exemple la création de boîtes mails réservées aux élus ou la création de "référents élus" au sein des parquets » (lire Maire info du 25 février). 

Pour rappel, en février dernier, le ministre indiquait que « 60 % des tribunaux judiciaires ont mis en place une boîte mail spécifique dédiée aux maires » et « 75 % ont désigné un interlocuteur dédié aux relations avec les élus locaux ». La circulaire vient encourager cette dynamique.

Autre exemple qui concerne les maires : le ministre insiste sur le fait que les procureurs doivent informer les maires concernés des interdictions de paraître en certains lieux du territoire national. « Ces interdictions constituent des réponses dissuasives ayant du sens à l’égard d’infractions qui ont une dimension territoriale très forte (violences contre les élus, trafics de stupéfiants, rodéos, menaces à l’encontre des agents des bailleurs sociaux, occupation des halls d’immeuble…)». 

Renforcer les partenariats 

Il est précisé dans la circulaire que les procureurs, qui ont pour rôle de mettre en place « une politique pénale territorialisée » doivent être toujours en lien avec les « actions entreprises par les autres pouvoirs publics dans les cadres dédiés (ZSP, QRR, contrats de sécurité intégrée) ». 

« Le recours aux instances partenariales (type GLTD, CLSPD, EMS, CLCT) doit être encouragé. » Là encore ce besoin avait été identifié par Adeline Hazan dans le cadre de sa mission sénatoriale. Les élus témoignaient de « l’intérêt des conseils locaux et intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD, CISPD) pour le partage de l’information » (lire Maire info du 15 mars 2021). 

Du reste, des partenariats multiples sont encouragés par le biais de cette circulaire. Pour ce qui est de la criminalité organisée et la délinquance lucrative, le ministre explique que « l’action du ministère public doit là encore s’inscrire dans un cadre partenarial dynamique, favorisant le développement d’une réponse collective, fondée sur le partage d’informations avec l’ensemble des forces engagées contre cette criminalité. » Cette coopération doit notamment se développer sur deux axes : la lutte contre le trafic de stupéfiant et la politique de saisies et de confiscations. 

Concernant le traitement judicaire des atteintes à l’environnement, les procureurs sont appelés à développer la concertation avec « les acteurs de la prévention et du contrôle » comme les collectivités notamment par le biais « des futurs comités opérationnels de lutte contre les atteintes à l’environnement. » 

Enfin, la protection des victimes comme priorité de la politique pénale nationale a été réaffirmée. L’occasion pour Éric Dupond-Moretti de rappeler que les procureurs sont chargés de veiller à ce que les droits des victimes soient bel et bien renforcés comme prévu par le décret du 25 avril 2022. « Il doit être veillé tout au long du parcours pénal de la victime dans la juridiction, à l’effectivité des mesures mises en œuvre pour mieux l’accueillir, l’informer, l’accompagner, l’orienter et lui assurer la réparation de son préjudice. »