Depuis ce matin, la France est officiellement en état d’urgence sanitaire, et ce au moins jusqu’au 24 mai. C’est ce qui découle mécaniquement de la promulgation et de la publication au Journal officiel de la « loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 », laquelle loi précise, à l’article 4, que l’état d’urgence est déclaré « pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi », c’est-à-dire « immédiatement ». 
Conformément à ce qu’a annoncé le Premier ministre hier soir, un autre texte a été publié ce matin : il s’agit d’un décret redéfinissant un certain nombre d’interdictions de portée générale. Ce texte intègre bon nombre de décisions déjà publiées par arrêté, mais en comprend aussi de nouvelles – en particulier la fermeture des marchés.

Tous les marchés fermés, couverts ou en plein air
Édouard Philippe, hier soir, a annoncé la décision de « fermer les marchés ouverts ». L’expression peut sembler un peu ambiguë, le terme de « marchés ouverts » pouvant laisser entendre que la mesure ne concernait pas les marchés couverts. Le décret est, en revanche, très clair : « La tenue des marchés, couverts ou non (…) est interdite. » 
Le Premier ministre a expliqué qu’il « sera permis, sur avis des maires, aux préfets, de déroger à cette interdiction ». Se pose en effet un triple problème : comme l’a dit le Premier ministre, « dans certaines petites communes, dans certains villages, le marché est souvent le meilleur moyen et le seul parfois pour (…) avoir accès à des produits frais ». Il faut aussi « que les agriculteurs puissent pouvoir écouler leur production ». Ajoutons en outre que dans certaines communes, les marchés sont aussi le seul lieu où les personnes les plus défavorisées peuvent faire des courses à des prix bas – c’est y compris le cas à Paris dans certains quartiers très populaires. 
« Les maires sont les mieux placés pour estimer la capacité de tel ou tel marché à être organisé selon des règles strictes de sécurité », a conclu le Premier ministre. Le décret précise donc que le préfet peut, « après avis du maire, accorder une autorisation d’ouverture des marchés alimentaires qui répondent à un besoin d’approvisionnement de la population si les conditions de leur organisation ainsi que les contrôles mis en place sont propres à garantir le respect » des conditions de sécurité.
Afin d’éteindre toute polémique – certaines naissent déjà sur les réseaux – il convient donc d’être clair : tous les marchés sont interdits, de droit, par les préfets. Une fois cette interdiction prononcée par arrêté préfectoral, le maire peut faire une demande de dérogation, a posteriori, qui sera ou non acceptée par les préfets, confirme ce matin à Maire info le cabinet de Christophe Castaner.

Nouvelles restrictions sur les déplacements personnels
Les autres interdictions nouvelles concernent les déplacements et sorties autorisées dans le cadre du confinement. Ce sont notamment les sorties pour exercer une activité sportive qui vont être plus strictement encadrées : désormais, peut-on lire dans le décret, les « déplacements brefs » ne sont autorisés que « dans la limite d’une heure quotidienne et dans un rayon maximal d’un kilomètre autour du domicile ». 
Ce qui induit que les ADD (attestations de déplacement dérogatoire) vont devoir désormais être horadatées. Selon nos informations, un nouveau modèle d’attestation, comprenant ces nouvelles restrictions ainsi que la mention de l’heure du déplacement, devrait être mise en ligne par le ministère de l’Intérieur (et sur le site gouvernement.gouv.fr) dans le courant de la journée. 
Il est également précisé dans le décret que la seule attestation ne saurait plus suffire : « Les personnes souhaitant bénéficier de l’une de ces exceptions doivent se munir, lors de leurs déplacements hors de leur domicile, d’un document leur permettant de justifier que le déplacement considéré entre dans le champ de l’une de ces exceptions. » Ce qui demandera à être précisé : pour « l’assistance des personnes vulnérables » (« motif familial impérieux »), par exemple, quel document justificatif doit être présenté ? Le ministère de l’Intérieur devrait donner des précisions sur ces sujets rapidement.
Le reste du décret reprend les interdictions et règles déjà édictées dans toute une série d’arrêtés du ministère de la Santé publiés ces derniers jours : règles concernant les réseaux de transport, accueil des jeunes enfants, établissements recevant du public autorisés à ouvrir ou pas, interdictions aux bateaux de croisière de faire escale dans un port de la métropole, interdiction, sauf dérogation spéciale, de tout déplacement par avion entre la métropole et les territoires et départements d’outre-mer, à l’exception de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie.

Franck Lemarc

Télécharger le décret.

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L’actuelle crise sanitaire et l’instauration, ce matin, de l’état d’urgence, auront des conséquences directes et très concrètes sur les dossiers budgétaires et comptables des collectivités territoriales. Premières explications, en attendant la publication imminente des ordonnances sur le sujet.

Le vote du budget reporté au 31 juillet
L’une des questions qui préoccupe le plus les maires est celle du vote du budget primitif. Pour les collectivités qui n’ont pas voté ce budget avant le premier tour, la loi publiée ce matin est parfaitement claire : le vote doit intervenir avant le 31 juillet. Par ailleurs, pour toutes les collectivités, le 31 juillet a également été retenu pour l’arrêté du compte de gestion et du compte administratif 2019. Pour ces deux documents, les modalités d’adoption et d’exécution seront déterminées par ordonnance. 

Engagement des dépenses
 Autre inquiétude récurrente : comment payer les salaires et les factures, comment verser les subventions aux associations, peut-on engager des dépenses d’investissement en attendant le vote du budget ?
Pour la première question, le droit commun prévoit déjà que pour les dépenses de fonctionnement, il est possible « d’engager, liquider et mandater » les dépenses dans la limite de celles de l’année précédente, sans avoir besoin de convoquer l’assemblée délibérante. 
Pour les subventions aux associations, les choses sont plus compliquées : dans le cas d’une avance sur subvention à une association, une délibération reste nécessaire. Dans ce cas, les communes pourront recourir à une délibération à distance, puisque la nouvelle loi prévoit la possibilité de mettre en œuvre – sauf pour les votes à bulletin secret – « un dispositif de vote électronique ou par correspondance » dans les organes délibérants des collectivités et des EPCI. Ce dispositif ne sera opérant que lorsqu'un décret sera paru.
Pour ce qui concerne l’investissement, la loi a prévu une dérogation au droit commun : sept douzièmes des dépenses d’investissements de 2019 peuvent être reconduits sans convocation de l’assemblée délibérante.
Rappelons que la loi prolonge le mandat des équipes sortantes, qu’ils aient été réélus le 15 mars ou pas. Ce sont donc bien les équipes sortantes qui continuent d’engager les dépenses. L’ordonnancement des dépenses et le vote des délibérations restent donc provioirement assurés par l’équipe sortante quel qu’ait été le résultat de l’élection. Mais une copie d'un certain nombre de décisions doit désormais obligatoirement être envoyée aux nouveaux élus, même s’ils n’entrent pas en fonction (article 19, alinéa XIV de la loi). Ces décisions sont celles « prises sur le fondement de l'article L 2122-22 du CGCT » (attributions exercées au nom de la commune par le maire sur délégation du conseil municipal).

Ordonnances à venir
De nombreuses ordonnances vont être prises dans les jours et les semaines à venir, et certaines traiteront spécifiquement des finances locales. Ainsi, la loi prévoit que le gouvernement pourra prendre par ordonnance des mesures concernant les règles d’adoption des documents budgétaires, les dates limites d’adoption des délibérations relatives aux taux, aux tarifs et à l’assiette des impôts directs locaux et des redevances (habituellement le 15 ou le 30 avril), ainsi qu’aux règles concernant la responsabilité des comptables publics. 
Rappelons enfin que la loi suspend les « contrats de Cahors » : les 321 collectivités soumises à l’interdiction de dépasser les 1,2 % d’augmentation des dépenses de fonctionnement par an pourront, cette année, dépasser ce chiffre sans risquer de pénalité financière.

F.L.

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Au delà de la notion nouvelle d’« état d’urgence sanitaire », et mis à part le volet électoral, la loi publiée ce matin apporte des débuts de réponse aux dilemmes qui se posent aux élus locaux, tenus d’assurer la continuité des services publics, tout en préservant la santé de leurs agents. Issue d’un compromis entre sénateurs et députés, la loi d’urgence du 23 mars renvoie en ce sens à de (très) nombreuses ordonnances pour faire évoluer provisoirement le droit existant au regard du contexte actuel. 

En matière d’urbanisme, deux dispositions sont à retenir : les a) et b) de l’article 11-I-2°, qui renvoient à des ordonnances le soin de prévoir toute mesure « adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice » (a), et « adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d'un droit, fin d'un agrément ou d'une autorisation ou cessation d'une mesure, à l'exception des mesures privatives de liberté et des sanctions (…). » (b).

Rétroactivité
Traduction de l’universitaire Vincent Legrand, spécialiste des questions d’urbanisme et d’aménagement : le a) désigne les délais et procédures de dépôt et de traitement des demandes d’autorisation à venir, pour répondre – notamment – à l’hypothèse que des demandes de permis aient été déposées pendant le confinement, tandis que le b) traite des délais d’instruction des demandes déposées antérieurement au confinement – nombreuses, dans la « panique » précédant cette période. Mais la rédaction générale du texte devrait laisser une grande latitude aux collectivités pour adapter les règles d’urbanisme sur leur territoire – toujours dans le cadre des ordonnances à venir, dernier – et non des moindres – point d’interrogation. Une chose est sûre : les mesures prises dans ce cadre pourront entrer en vigueur de façon rétroactive à compter du 12 mars 2020, et être « étendues et adaptées aux collectivités territoriales », selon la loi d’habilitation.

En attendant ces textes cruciaux, le ministère de la Cohésion des territoires a fait parvenir aux DDT et aux élus un guide d’aide à la décision, mis à jour régulièrement, énonçant certaines recommandations pour faire face à ce contexte si particulier. Il indique notamment que « des services publics locaux facultatifs, jugés non essentiels, peuvent être fermés sur décision de l’autorité locale compétente », dont les « services chargés de recueillir les demandes d’autorisation d’urbanisme ». A contrario, il semblerait que l’instruction des demandes ne fasse pas partie de cette notion de « service public facultatif »…
Cependant, le guide assurait, avant la publication de la loi, que « les services d’urbanisme pourront voir leur activité réduite dès lors que le projet de loi d’urgence prévoit une suspension du délai légal de traitement des autorisations d’urbanisme », de même que « l’inactivité d’un service ne génèrera pas, au cours de cette période, une décision implicite de la commune ». 
C’est là l’une des grandes craintes des services instructeurs, des décisions d’acceptation tacites liées au principe du « silence vaut accord » (en particulier les déclarations d’intention d’aliéner vs le droit de préemption) pouvant naître, alors même que les services ne sont pas en mesure d’y répondre. Pour Olivier Pavy, maire de Salbris, président de la communauté de communes de la Sologne des Rivières et membre de la commission urbanisme de l’AMF, l’unique solution viable serait de « suspendre l’ensemble des délais courant dans le cadre des procédures d’urbanisme ». Et ce pour une durée suffisamment longue – un délai de six mois lui paraissant « raisonnable » – afin de permettre aux services instructeurs, une fois la période de confinement passée, de gérer le stock accumulé et reprendre au plus vite le flux des demandes à traiter. Dans sa commune, la personne chargée de l’instruction des demandes d’autorisation ne peut travailler dans le contexte de l’épidémie. Il n’y a, de fait, plus de service instructeur.  

Cas par cas
Car en dépit des recommandations ministérielles, et en attendant les ordonnances, les élus locaux restent confinés dans une zone grise, et doivent travailler « à l’aveugle »  – pris entre la nécessité de préserver la santé des agents, la continuité des services publics et la sécurité juridique des procédures. Contacté par Maire info, Arthur Gayet, avocat au cabinet Seban, se veut prudent : « Il est difficile de prodiguer un conseil global, la prise de décision relevant du cas par cas, selon la situation de chaque collectivité, au regard notamment des services instructeurs, des demandes en cours, et de la computation des délais engagés, etc. ». Seule préconisation du praticien : attendre les ordonnances et leur contenu avant de considérer comme acquise une suspension des délais d’instruction de manière rétroactive à compter du 12 mars. « En l’état, toute décision locale de suspension de l’instruction n’a pas pour effet d’interrompre ou de suspendre légalement les délais ». Toutefois, en l’absence de service en mesure de traiter les demandes, la force majeure pourrait également être invoquée, notion qui s’applique déjà en matière de commande publique, mais qui, en matière d’urbanisme, est « peu utilisée et très rarement retenue par le juge administratif ».

L’AMF travaille aux côtés de la direction de l'Habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la Cohésion des territoires pour que soient intégrées aux futures ordonnances les nombreuses questions pratiques des communes et intercommunalités depuis le début du confinement. La DHUP se veut rassurante, garantissant que les dispositions nécessaires seront prises « pour sécuriser l'ensemble de la chaîne des procédures, notamment en adaptant provisoirement l'ensemble des délais correspondants, aussi bien pour les situations en cours et que celles à venir ». Reste à voir le contenu final des ordonnances, en particulier sur la durée et les modalités de suspension de l’ensemble de ces délais. Le suspens sera court : les projets de texte seront présentés demain en Conseil des ministres.

Caroline Saint-André

Télécharger la loi du 23 mars 2020.

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Période de crise sanitaire oblige, Gabriel Attal, secrétaire d’État chargé de la Jeunesse et de la Vie associative, a lancé, hier, un appel à une « réserve civique » pour aider les associations en première ligne dans la lutte contre l’épidémie de covid-19. Dès à présent, les bénévoles volontaires peuvent se faire connaître sur la plateforme en ligne « ouverte à tous » jeveuxaider.gouv.fr. Ils pourront ainsi répondre présents pour assurer une ou plusieurs des missions centralisées à cette même adresse, proposées par les structures publiques, parmi lesquelles les collectivités, les centres communaux d’action sociale (CCAS), les maisons départementales de personnes handicapées (MDPH) ou les opérateurs publics, et les associations. Vingt-cinq associations, dont le Secours populaire et les Restos du cœur, ont été associées au projet.

Quatre missions vitales
Parmi ces missions, quatre ont été identifiées comme « vitales » : l’aide alimentaire et d’urgence, la garde exceptionnelle d’enfants, le lien avec les personnes fragiles isolées et la solidarité de proximité. En ces temps de crise, il s’agit de renforcer le noyau dur d’associations débordées, en les aidant, par exemple, à « distribuer des produits de première nécessité et des repas aux plus démunis » ou à « garder des enfants de soignants ou d’une structure de l’Aide sociale à l’enfance ». « Toutes les associations souffrent d’une pénurie de forces vives, car un tiers - voire la moitié - de leurs bénévoles sont âgés de plus de 70 ans, donc confinés. Plusieurs points de distribution pour les plus démunis ont déjà dû fermer leurs portes ces derniers jours faute de bénévoles », constate le gouvernement.
Toutes les initiatives sont donc les bienvenues, même celles qui peuvent paraître anodines : ainsi, pour organiser l’entraide entre voisins, un kit de solidarité de proximité (en téléchargement ci-dessous), proposé par l’association Voisins solidaires, permet à chaque habitant d’un même immeuble d’inscrire, sur un panneau commun à tous, les services qu’ils peuvent assurer pour les autres (aller à la pharmacie, promener le chien, garde d’enfants) mais aussi tous leurs besoins (être accompagné chez le médecin, faire des courses, aller à La Poste…).
Chacun dans leur domaine de compétences, les ministres s'inscrivent dans cette démarche. Ce matin sur BFMTV, Didier Guillaume, ministre de l'Agriculture, a appelé les Français « qui n'ont plus d'activité » à aider les agriculteurs en allant « dans les champs » pour participer aux récoltes : 200 000 emplois directs seraient actuellement vacants dans l'agriculture. Le monde du sport est, lui aussi, encouragé à rejoindre cette initiative. La ministre des Sports, Roxana Maracineanu, a annoncé, hier, qu’elle mobiliserait « son écosystème en écrivant aujourd’hui à l’ensemble des 180 000 éducateurs sportifs et à ses agents pour les inviter à se porter candidats à des missions d’intérêt général ».

Sécurité sanitaire
Bien sûr, ces bénévoles se devront d’être des « ambassadeurs » des règles élémentaires de sécurité sanitaire et des gestes barrières (se laver les mains plusieurs fois par jour, garder une distance d’un mètre minimum avec la personne la plus proche) « auprès des bénéficiaires et des autres bénévoles ». « En outre, il est formellement interdit aux personnes de plus de 70 ans ainsi qu’aux personnes atteintes d’une maladie chronique de s’engager dans une mission dès lors que celle-ci nécessite une rupture du confinement. Néanmoins, elles peuvent s’engager pour les missions réalisées à distance (lien avec les personnes isolées par téléphone, par exemple) », signale enfin le gouvernement.
Cette « réserve civique » n’est pas sans rappeler la « réserve citoyenne », créée sous le quinquennat de François Hollande par la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017. Celle-ci avait vocation à « répondre au désir d’engagement des citoyens qui s'est manifesté à la suite des attentats de 2015 », est-il indiqué sur vie-publique.fr. Elle s’adressait, elle aussi, à tous les Français (y compris de l'étranger) ou étrangers réguliers, âgés de plus de 16 ans, qui souhaitent « servir les valeurs de la République en participant, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d’intérêt général ». Ces projets peuvent par exemple « concerner la solidarité, l’éducation, l’insertion et l’accompagnement professionnel ou encore les interventions d’urgence en situation de crise ».

Ludovic Galtier

Télécharger le kit de solidarité de proximité.

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En cette période de crise sanitaire, la pérennité des systèmes informatiques des administrations est cruciale – quand souvent le site internet d’une commune est l’un des seuls moyens de communication directe des citoyens avec l’administration. Mais face à des attaques qui se multiplient, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information publie des recommandations qui doivent attirer toute l’attention des responsables.
Moins d’un mois après la paralysie informatique subie de plein fouet par la région Grand Est (lire Maire info du 20 février), une nouvelle attaque informatique de grande ampleur a mis en péril, samedi 14 mars, les systèmes d’information et les données liées aux élections municipales des villes de Marseille et Martigues ainsi que de la métropole Aix-Marseille-Provence (Bouches-du-Rhône). Principales conséquences concrètes : les sites internet de ces collectivités étaient inaccessibles plusieurs jours, tout comme les téléphones fixes et les ordinateurs des agents. Une enquête a été ouverte par le parquet de Paris.
Depuis, les infrastructures informatiques ont été progressivement restaurées dans la cité phocéenne et sa région mais certains votes par procuration ont bien été perturbés, dimanche 15 mars lors du premier tour du scrutin. La remontée des résultats, elle, a dû s’appuyer sur les dispositifs de secours. Comment ces attaques - la dernière en date, dimanche 22 mars, a touché deux des adresses Internet de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP) sans atteindre ses infrastructures (attaque par déni de service) - sont-elles construites ? Quel est le mode opératoire des pirates et comment s’en prémunir ?

Le lexique : rançongiciel, Mespinoza, Pysa…
L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) a apporté dans un rapport, publié le 18 mars, des éléments de réponses à toutes ces questions. Le constat, d’abord, est sans appel : « Lors de ces attaques, des codes malveillants de type rançongiciel ont été utilisés, rendant certains fichiers inutilisables », écrit l’Agence.
Il s’agit plus précisément d’une variante d’un rançongiciel « connu en source ouverte sous le nom de Mespinoza ». Depuis octobre 2018, date supposée de son apparition, Mespinoza s’est déclinée en plusieurs versions. L’une d’elles pourrait être à l’origine de la cyberattaque dans les Bouches-du-Rhône : Pysa. Utilisée depuis décembre 2019, celle-ci tire simplement son nom de l’extension - « .pysa » - des fichiers chiffrés qu’elle produit.

Poupées russes
Mais à l’instar des poupées russes, les rançongiciels en cachent toujours un autre. Ainsi, deux versions différentes de Pysa ont été découvertes lors des investigations de l’Anssi : un fichier exécutable nommé « svchost.exe » et une archive « Python » (peut-être même une troisième : « .newversion »).
Sans être trop technique, retenons que ces deux codes malveillants sont à l’origine de la création d’un fichier de demande de rançon. « Ces demandes de rançon sont écrites dans un anglais approximatif. Bien que différentes, elles contiennent des chaînes de caractères identiques comme ''To get all your data back contact us'' », décrit l’Anssi (« Pour récupérer vos données, contactez-nous »). L’une des deux propose également à la victime le déchiffrement gratuit de deux fichiers, « en guise de bonne foi ».
Il est à noter, enfin, que « les messages de demande de rançon contiennent deux adresses de courriel protonmail qui semblent générées à partir de noms propres choisis au hasard ».
De façon un peu plus concrète, « plusieurs événements survenus peu avant l’attaque pourraient être liés au mode opératoire et avoir permis l’accès initial ou la latéralisation ». L’Anssi fait référence ici, par exemple, à « des tentatives de connexion par force brute sur une console de supervision ainsi que sur plusieurs comptes ACTIVE DIRECTORY », la compromission de « certains comptes d’administrateurs de domaine », « l’exfiltration d’une base de données de mots de passe peu avant l’attaque » ou encore à « des connexions RDP illégitimes entre contrôleurs de domaine avec l’utilisation d’un nom d’hôte inconnu potentiellement lié au mode opératoire ». Conclusion : « Le mode opératoire observé dans cette attaque semble compatible avec un acteur opportuniste motivé par un but lucratif.»

Recommandations
Pour « empêcher la compromission complète du système d’information, les mesures d’hygiène et de sécurité classiques s’appliquent ». Il s’agit, en premier lieu, « d’assurer une sauvegarde des données critiques » comme les bases de données métier ou le partage de fichiers réseaux. « Ces sauvegardes doivent être périodiquement exportées vers un support inaccessible depuis le réseau et leur restauration doit être testée périodiquement afin de s’assurer qu’elles soient utilisables en cas d’urgence. Cette mesure est la seule garantie de protection des données face à un rançongiciel qui chiffrerait les données en ligne par propagation réseau », avertit l’Anssi. Qui conseille, en outre, de « mener des campagnes de mises à jour, en commençant par les vulnérabilités exploitables à distance (RCE) », de « restreindre, par filtrage réseau, l’accès à certains ports réseau les plus critiques sur les postes de travail » ou encore « d’utiliser les comptes d’administration de l’Active Directory seulement depuis des postes dédiés sans usage bureautique (navigation, messagerie, etc.) et sans accès à Internet ».

Ludovic Galtier

Télécharger le rapport de l’Anssi.

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