Le gouvernement a présenté mercredi dernier, en Conseil des ministres, la nouvelle mouture de sa réforme des institutions – un ensemble de trois projets de loi baptisé « Pour un renouveau de la vie démocratique ». Après l’échec de la première tentative de réforme des institutions, l’été dernier, le gouvernement présente donc à nouveau sa copie, et espère qu’un relatif consensus apparaîtra avant même la discussion de ces textes au Parlement. 
Le premier de ces textes est un projet de loi constitutionnel. C’est le plus consensuel, et il ne devrait pas rencontrer d’opposition frontale de l’une ou l’autre chambre. 

Extension du champ du référendum
Après un premier article qui propose d’introduire dans la Constitution « la préservation de l’environnement, la diversité biologique et l’action contre les changements climatiques », plusieurs articles traitent des questions référendaires. Tout d’abord, le champ des sujets pouvant être soumis à référendum par le président de la République serait étendu : aujourd’hui, il peut être organisé un référendum sur tout projet de loi relatif à « l’organisation des pouvoirs publics » ; le projet de loi propose d’y ajouter les mots « nationaux ou territoriaux », ainsi que « les réformes relatives aux questions de société ». 
Par ailleurs, le texte propose de réformer les référendums d’initiative partagée (RIP) – comme celui qui porte sur la question de la privatisation d’ADP. Principale modification : le nombre de soutiens citoyens à la proposition de loi permettant d’obliger le gouvernement à soumettre le texte au Parlement ou à organiser un référendum serait fortement diminué. Actuellement de 4,7 millions (un dixième du corps électoral), il passerait à un million. On notera que le gouvernement, échaudé par l’affaire ADP, propose également une précision : « La proposition ne peut porter (…) sur le même objet qu’une disposition (…) définitivement adoptée par le Parlement et non encore promulguée ». On se rappelle en effet (lire Maire info du 17 mai 2019) que la procédure référendaire sur ADP a été lancée, précisément, après l’adoption définitive de la loi Pacte, organisant la privation d’ADP, mais avant sa promulgation. Si les dispositions prévues par le projet de loi constitutionnelle étaient adoptées, un tel calendrier deviendrait impossible. 

La différenciation inscrite dans la Constitution
Conformément à la promesse de campagne du candidat Macron, le droit à la différenciation entre différentes collectivités de même strate serait inscrit dans la Constitution : « La loi peut prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. » Par ailleurs, c’en serait fini de la règle selon laquelle, après une expérimentation, la mesure expérimentée est ou bien généralisée, ou bien abandonnée : les collectivités et EPCI pourraient, dans certaines conditions, « déroger pour un objet limité aux dispositions (…) qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation ». 

Adieu Cese, bonjour Conseil de la participation citoyenne
Le texte propose également le remplacement du Cese (Conseil économique, social et environnemental), considéré comme « la troisième chambre » de la République, bien que n’ayant qu’un rôle consultatif, par un « Conseil de la participation citoyenne ». Le nombre de ses membres serait diminué, passant de 233 à 155 – mais ceux-ci seraient toujours « des représentants de la société civile », non élus. 
Autre changement à noter : alors que dans la Constitution actuelle, la consultation du Cese est obligatoire pour « tout plan ou projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental », le champ de cette consultation serait étendu, non plus aux seuls « projets de loi de programmation » mais à tous les projets de loi sur ces trois sujets. 

Dispositions diverses
Notons enfin que le gouvernement propose de modifier le seuil permettant à des parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel sur un texte adopté au Parlement – il passerait de soixante députés ou sénateurs à quarante-cinq ; d’inscrire le « service national » dans la Constitution ; de mettre fin à la présence de droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel ; et de supprimer la Cour de justice de la République, cour spéciale chargée de juger les ministres.

Franck Lemarc

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Au-delà du projet de loi constitutionnelle (lire article ci-dessus), le gouvernement a également présenté un projet de loi organique (c’est-à-dire relatif aux modalités d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics) et un projet de loi ordinaire. Ce sont ces textes qui visent à organiser, notamment, la diminution du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives et – ce qui va intéresser au plus près les élus locaux – la limitation du nombre de mandats exécutifs dans le temps. 

Limitation du cumul des mandats dans le temps
« Nul ne peut exercer plus de trois fois consécutivement les fonctions de chef de l’exécutif ou de président de l’assemblée délibérante d’une même collectivité territoriale ou d’un même EPCI à fiscalité propre. » Cet article 6 du projet de loi ordinaire reprend les termes de la précédente tentative de réforme, il y a un an. Et de même, ces dispositions ne s’appliqueraient qu’aux communes de plus de 9000 habitants et aux EPCI de plus de 25 000 habitants. Elles s’appliqueraient en revanche à tous les départements et toutes les régions. 
Grâce à l’étude d’impact qui accompagne ce texte, on dispose de chiffres précis sur le nombre de collectivités concernées : la mesure toucherait 1116 maires de communes et 34 maires d’arrondissement, ainsi que 603 présidents d’EPCI. 
L’interdiction n’empêcherait nullement un maire, en revanche, de rester conseiller municipal pour un quatrième mandat ou plus.
En cas de non-respect de cette nouvelle règle, si personne n’a soulevé la question devant le tribunal administratif, le préfet déclarerait le contrevenant « démissionnaire d’office ».
Le décompte du nombre de mandats intègrerait « la fonction en cours au moment de l’entrée en vigueur » de la loi. Autrement dit, si ce texte était adopté en l’état avant les élections municipales, un maire ou président d’EPCI déjà en fonction actuellement n’aurait plus droit, par la suite, qu’à deux mandats. Il devrait donc renoncer à sa fonction à partir de l’élection de 2032. Un maire élu en mars prochain aura, lui, le droit de siéger jusqu’en 2038.
Cette semi-rétroactivité est une petite entorse à ce que le président de la République avait promis au Congrès des maires en 2017 : « Cette limitation s’appliquera à compter du prochain renouvellement des mandats, c’est-à-dire sans tenir compte des mandats précédemment effectués. » 
Notons également que dans le projet de loi organique, la même règle (impossibilité d’exercer plus de trois mandats consécutifs) est proposée pour les députés et les sénateurs. 
Enfin, le projet de loi organique élargit le champ du non-cumul des mandats : il deviendrait impossible de cumuler un mandat de parlementaire avec la fonction de membre, président et vice-président du conseil métropolitain de Lyon ou de vice-président de l’Assemblée de Corse.

Réduction du nombre de parlementaires et proportionnelle
Promesse d’Emmanuel Macron, là encore : il est proposé dans le projet de loi organique de réduire d’un quart le nombre de parlementaires : le nombre de députés passerait de 577 à 433 ; celui des sénateurs, de 348 à 260. 
Sur ces 433 députés, 346 seraient élus de la même façon qu’aujourd’hui, c’est-à-dire au scrutin uninominal à deux tours. Mais – et c’est la principale innovation – 87 autres députés seraient élus à la proportionnelle, c’est-à-dire via un scrutin de liste, avec une barre à 5 %. Il y aurait donc, le jour des élections législatives, deux scrutins distincts dans chaque bureau de vote : les électeurs devraient, d’une part, élire le député de leur circonscription ; et, d’autre part, voter pour une liste de 87 candidats présentée à l’échelle nationale. Ce qui occasionnera une logistique plus compliquée pour les communes, puisqu’il faudra à chaque fois prévoir deux urnes, sans doute deux tables, etc. 
Cette réforme de la composition et du mode de scrutin des deux assemblées, si elle est adoptée, va forcément induire un redécoupage des circonscriptions électorales. Avec, pour le Sénat, une difficulté particulière liée au fait que le Sénat, constitutionnellement, doit être élu en deux fois (par moitié, tous les trois ans). L’étude d’impact du projet de loi organique revient en détail sur cette question : pour le gouvernement, il est impératif que la diminution du nombre de sièges au Sénat porte sur tous les départements à la fois. Il a donc renoncé à l’idée d’une entrée en vigueur progressive, série par série, de la baisse du nombre de sénateurs, qui « se heurterait au principe constitutionnel d’égalité des suffrages ». Il est donc proposé que le Sénat soit renouvelé intégralement et en une seule fois, en 2021. Les sénateurs élus en 2014 verraient donc leur mandat prolongé d’un an, et ceux élus en 2017 verraient le leur réduit de deux ans. À partir de cette remise à zéro des compteurs, le renouvellement par série reprendrait normalement, à partir de 2024 donc. 
À ce jour, cette question semble être la plus clivante : les sénateurs sont, en majorité, vent debout contre le principe d’un renouvellement en une seule fois, en 2021. C’est sans doute le sujet sur lequel le gouvernement aura le plus de mal à trouver un consensus.

Franck Lemarc

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Élargissement du recours au contrat, expérimentation de la rupture conventionnelle, encadrement du droit de grève… Adoptée à l’issue d’une commission mixte paritaire (CMP) le 4 juillet dernier, la loi de transformation de la fonction publique va impacter particulièrement la fonction publique territoriale. 65 des 95 articles de la loi ont trait à la FPT. Cet automne, l’AMF, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) reviendront sur les principales dispositions partout en France (calendrier accessible ici).
Dans les grandes lignes, le texte renouvelle l’organisation du dialogue social avec la création, dans la FPT, du comité social territorial (CST) en lieu et place du comité technique (CT) et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Cette nouvelle formule, calquée sur le modèle du secteur privé, s’appliquera à compter des élections professionnelles de 2022 dans chaque collectivité ou établissement employant au moins 50 agents. À cette date se mettront aussi en place les commissions consultatives paritaires uniques, regroupant les catégories A, B et C, et l’avis préalable des commissions administratives paritaires (CAP) en matière d’avancement et de promotion interne sera supprimé.
La gestion des ressources humaines est, par ailleurs, quelque peu remaniée avec un élargissement du recours au contrat (ouverture par la voie contractuelle des emplois fonctionnels des communes de plus de 40 000 habitants...). Un « contrat de projet » est aussi créé au sein des trois versants de la fonction publique pour les catégories A, B et C. Si l’AMF et les employeurs s’étaient montrés favorables à l’instauration de ce contrat permettant de recruter un agent en CDD « pour mener à bien un projet ou une opération déterminée », contrat dont l’échéance serait « la réalisation du projet » (emploi non permanent renouvelable dans la limite d’une durée totale de six ans), ils souhaitaient exclure du dispositif les agents de catégorie C, afin de « ne pas précariser les agents les moins qualifiés ». Ils n’ont donc pas été entendus. Le texte prévoit, en revanche, l’instauration d’une indemnité de précarité à compter du 1^er janvier 2021 afin de compenser la précarité de la situation de certains agents contractuels (lire Maire info du 8 juillet). Ajoutons enfin que la loi met fin aux dérogations à la durée hebdomadaire de 35 heures dans la fonction publique territoriale (1 607 heures par an).

« Des journées d’actualité »
Pour mettre en lumière les conséquences la loi de transformation de la fonction publique sur la gestion des ressources humaines dans les collectivités, l’AMF, le CNFPT et la FNCDG proposent un guide (en téléchargement ci-dessous) décryptant la loi article par article et convient élus, directeurs généraux de services, directeurs et responsables de ressources humaines à des « journées d’actualité », organisées partout en France à partir du 10 septembre. La première aura lieu dans les locaux de l'AMF à Paris (complet).
Suivront, entre autres, Rennes (Ille-et-Vilaine) le 13 septembre, Pantin (Seine-Saint-Denis) le 17, Rouen (Seine-Maritime) le 27, Reims (Marne) le 1^er octobre, Toulon (Var) le 4, Dijon (Côte-d’Or) et Lyon (Rhône) le 7, Lille (Nord) le 10, Nantes (Loire-Atlantique) le 14, Orléans (Loiret) le 15, Ajaccio (Corse-du-Sud) le 16, Carcassonne (Aude) le 18, Bordeaux (Gironde) le 22, et Clermont-Ferrand (Puy-de-Dôme) le 15 novembre.

Ludovic Galtier

Accéder au calendrier complet et aux inscriptions.
Télécharger le guide AMF-CNFPT-FNCDG.

Dans une note technique publiée hier, le gouvernement apporte des précisions sur l’interprétation de la réglementation en matière d’urbanisme et de tourisme, concernant les autorisations d’urbanisme délivrées avant et après la réforme de 2007, d’une part, et les prérequis au classement des terrains de camping et des parcs résidentiels de loisirs, d’autre part.

Ces précisions viennent « en réponse aux questions sur lesquelles les professionnels de l’hôtellerie de plein-air sollicitent régulièrement les pouvoirs publics », expliquent la cheffe de service du tourisme, du commerce, de l’artisanat et des services, Emma Delfau, et le directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, François Adam.

Permis d’aménager et autorisations d’urbanisme

Alors que la réforme de 2007 a substitué aux anciennes autorisations d’urbanisme applicables aux terrains de camping et aux parcs résidentiels de loisirs un permis d’aménager (qui fixe notamment le nombre maximum d’emplacements), les auteurs de la note indiquent que « les autorisations d’urbanisme obtenues par les exploitants de terrains de camping et de parcs résidentiels de loisirs antérieures à l’entrée en vigueur [de l’ordonnance de 2005 et son décret d’application du 5 janvier 2007] restent valables et octroient les mêmes droits et obligations que le permis d'aménager ».

« Il ne doit y avoir aucune différence de traitement entre les possesseurs d'autorisations antérieures à la réforme des autorisations d'urbanisme et ceux qui bénéficient d'un permis d'aménager postérieur à la réforme », précisent-ils. Toutefois, le réaménagement du camping ou des parcs résidentiels de loisirs entraînant une augmentation de « plus de 10 % » le nombre d’emplacements par rapport à l’autorisation initiale devra nécessiter un nouveau permis d’aménager, « instruit selon les règles en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation (prise en compte de la loi littoral, zones de risque, etc.) ».

Procédure de classement : le maire pourra délivrer une attestation à certains exploitants

S’agissant des prérequis au classement des terrains de camping et des parcs résidentiels de loisirs, les auteurs de la note rappellent que les nouvelles dispositions, entrées en vigueur le 1^er juillet dernier, exigent que « le nombre d’emplacements indiqué dans la demande de classement doit correspondre au nombre d’emplacements autorisés par le permis d’aménager, ainsi qu’au nombre d’emplacements réellement présents sur le terrain, dans la limite de l’augmentation de 10 % autorisée par le code de l’urbanisme ».

Si les gestionnaires peuvent présenter « toute autre autorisation d'urbanisme antérieure valide », en revanche, « lors de toute nouvelle demande initiale de classement (suite à une création ou une extension), il est impératif que les exploitants produisent un permis d'aménager (ou une déclaration préalable pour les établissements de moins de 7 emplacements) ».

Dans le cas où un exploitant serait, « pour des raisons légitimes », dans l'impossibilité de produire une autorisation d'urbanisme, une attestation délivrée par le maire « sera tolérée » pour le classement ou le reclassement. « Cette attestation indiquera le nombre d'emplacements à prendre en compte pour le classement, tel qu’il peut résulter des dossiers ou des archives de la mairie ou de la préfecture, le cas échéant la copie du plan du terrain sur lequel sont positionnées les parcelles cadastrales devra être jointe à ladite attestation », détaillent les auteurs de la note.

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C’est au pas de charge que la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire examine, depuis hier, les quelque 845 amendements déposés en nouvelle lecture sur le projet de loi d’orientation des mobilités – au point que l’examen du texte pourrait être achevé dès ce soir. En introduction des débats, hier, la ministre de la Transition écologique et solidaire, Élisabeth Borne, a confirmé que le gouvernement n’entendait pas dédier de ressources budgétaires particulières pour la mobilité dans les territoires ruraux. 
Ce point, rappelons-le, a été la pierre d’achoppement de la commission mixte paritaire entre députés et sénateurs, en juillet. Alors que le texte donne de nouvelles compétences en matière de mobilité aux communautés de communes – leur donnant la possibilité de devenir autorités organisatrices de la mobilité (AOM) – aucun financement dédié n’est prévu, en dehors de l’éventuelle mise en place du versement transport, devenu versement mobilité. Or dans les territoires ruraux, il y a souvent bien trop peu d’entreprises pour pouvoir assurer un rendement suffisant au versement mobilité. 
Les sénateurs avaient proposé une solution et s’y étaient tenus : flécher une partie de la fiscalité sur les carburants vers les territoires ruraux pour financer la mobilité. Ces taxes sur les carburants, expliquait hier le sénateur LR de la Vendée, Didier Mandelli, dans un communiqué, « frappent en grande partie les habitants des territoires ruraux. (Il faut) qu’en retour il leur soit permis d’avoir accès à des services de transports pratiques et innovants, et que le recours à la voiture individuelle soit progressivement moins indispensable. C’était un système vertueux pour désenclaver les zones rurales. »
In extremis, à la veille de la commission mixte paritaire, le gouvernement avait fait connaître ses intentions : pas question de flécher une part de TICPE pour financer les AOM rurales. Il était rappelé, en revanche, que la taxe d’habitation des communes et EPCI allait être remplacée par « une part de TVA nationale », qui, dans l’esprit du gouvernement, pourra servir à financer la mobilité. 

Une ressource ni pérenne ni fléchée
Élisabeth Borne a, hier, devant les députés, entièrement confirmé ces orientations : « Concernant le financement de la prise de compétence mobilité par les intercommunalités, notamment celles qui disposent de faibles ressources, la réforme de la fiscalité locale répondra aux besoins de financement complémentaire. » C’est bien « la quote-part de TVA » remplaçant la taxe d’habitation qui sera censée y pourvoir, ressource dont la dynamique est jugée « beaucoup plus importante » que « les bases actuelles de TH des communautés de communes ». La ministre a même donné un chiffre : la « recette supplémentaire » pourrait s’élever entre « 30 et 40 millions d’euros » par an. 
Sauf qu’il y a un sérieux bémol : c’est que ces chiffres n’ont aucun caractère définitif. Par essence, les ressources de la TVA sont appuyées sur la consommation, elle-même profondément dépendante de la conjoncture économique. Rien ne garantit donc, sur la durée, que ces recettes resteront à ce niveau.
Et par ailleurs, il est évident qu’il y a une différence considérable entre une ressource dédiée – telle que la demandait le Sénat – et une recette supplémentaire non fléchée qui pourra donc être, ou pas, affectée à la mobilité, au choix des élus ou plutôt en fonction de leurs possibilités.  Beaucoup de sénateurs ont, depuis, relevé qu’on sera donc loin de la mobilité « pour tous » voulue par le gouvernement, et que cette solution risque d’avoir pour effet collatéral, bien plutôt, de creuser les inégalités entre les territoires. 
En vain. Hier, en commission de l’Assemblée nationale, un amendement proposant qu’une fraction de TICPE soit « attribuée annuellement aux communautés de communes qui organisent un ou plusieurs services de mobilité » a été rejeté – de peu. Nul doute que la discussion aura de nouveau lieu, en séance publique.

F.L.