C’était une promesse de campagne du président de la République mais aussi une annonce qui était très attendue du côté des élus locaux. Prévue par la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (Lopmi) du 24 janvier 2023, la création de 200 brigades en milieu rural et périurbain n’avait pas encore été détaillée par le chef de l’État. 

C’est désormais chose faite. Hier, à l’occasion de l’inauguration d’une nouvelle caserne de gendarmerie dans la commune de Tonneins dans Lot-et-Garonne, Emmanuel Macron a détaillé la « déclinaison concrète » de cette mesure qui répond « au besoin de notre pays tout entier et de nos territoires plus particulièrement ». Au total, la création de 238 brigades a été annoncée. 

145 brigades mobiles 

D’abord, Emmanuel Macron a indiqué qu’il y aurait « 3 500 gendarmes en plus dans les années qui viennent » rappelant au passage que le gouvernement avait déjà recréé 10 000 postes de policiers et gendarmes entre 2017 et 2022. 

À l’avenir, « on aura 238 brigades de gendarmerie nouvelles qui vont se déployer dans les années qui viennent » dont 93 fixes et 145 mobiles. 

Concrètement, de nouveaux effectifs vont être déployés dans tous les départements alors qu’aujourd’hui « beaucoup de citoyens disent ne plus voir nos gendarmes » dans les territoires. Les brigades mobiles, selon le chef de l’État, vont permettre de « simplifier la vie des gens ». En effet, il faut faire la distinction entre les brigades fixes et mobiles car la différence est tout de même significative. 

D’un côté, les brigades fixes (10 effectifs en moyenne) assurent « l’intégralité des missions de la gendarmerie (prévenir, renseigner, intervenir, enquêter) sur une circonscription propre ». Elles seront installées dans une gendarmerie – restant à construire dans la plupart des cas. De l’autre, les brigades mobiles (6 effectifs en moyenne) ont vocation à « prolonger l’action de la gendarmerie sur un territoire identifié. Elles seront mises en place dans des secteurs nécessitant une présence accrue, soit en assurant un accueil régulier dans un ou des tiers-lieux pouvant héberger d’autres services publics (les espaces France Service par exemple), soit en assurant une présence et un accueil temporaire depuis un poste mobile avancé (véhicule adapté) au plus près des usagers ». Interrogé par un journaliste de France télévision, le président a assuré que les dépôts de plainte peuvent se faire facilement dans ces « camionnettes aménagées ». 

« Il y a urgence » 

Les deux tiers des futures brigades promises par le gouvernement seront donc mobiles. Interrogé au micro de France info ce matin, le ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin a justifié ce choix en expliquant que « la délinquance est itinérante ». Il a pris l’exemple de la Guyane et de l’Oyapock et du Maroni en indiquant que « garder la sécurité de la Guyane avec des brigades fixes qui ne s’occuperaient pas de la délinquance autour des fleuves » ne serait pas efficace. Il a ensuite cité Le Touquet et Deauville qui ont désormais des brigades mobiles équestres ainsi que les Landes qui ont aussi des brigades mobiles pour lutter contre les feux de forêt. « Il faut les deux et c’est le travail que nous faisons avec les élus », a indiqué le ministre qui a rappelé que « le rôle de l’État est de garantir la sécurité, ce n’est pas le rôle du maire ». Il constate enfin que « plus il y a de bleus sur le terrain, moins il y a d’insécurité ». 

Pour André Laignel, maire d’Issoudun et vice-président de l’Association des maires de France, « il y a urgence car il faut rappeler que plus de 500 gendarmeries ont été supprimées, il y a une quinzaine d'années, essentiellement du temps de Monsieur Sarkozy ». Au micro de France info, il a ajouté que cette suppression « a conduit à ce qu'il y ait beaucoup de difficultés avec des brigades qui couvrent des territoires très grands ce qui fait que le temps de réaction est très insuffisant par rapport à l'urgence que peut représenter l'intervention de la gendarmerie ». Cette annonce va donc dans le bon sens pour l’AMF. 

Néanmoins, le maire d’Issoudun estime que ces annonces sont insuffisantes face à la montée de la délinquance en milieu rural. « Ce sont 500 gendarmeries qui ont été supprimées et là c'est moins de 100 qui vont être rétablies, l'autre partie étant des brigades mobiles, a-t-il déploré, encore faudrait-il vérifier que ces brigades mobiles sont bien des brigades nouvelles, avec des effectifs nouveaux parce qu'il y a déjà dans la plupart des départements ruraux, des brigades mobiles qui vont au coup par coup sur telle ou telle partie du territoire ». Enfin, le vice-président de l’AMF s’interroge sur le calendrier : « On nous annonce que tout cela s'étalera jusqu'en 2027, il faudra vérifier à quel rythme réel tout cela est mis en place ». Selon le ministère de l’Intérieur, « les premières brigades ouvriront leurs portes à la fin de l’année 2023 ». 
 

Alors que le cap du million de dossiers de demandes d’autorisation traitées via PLAT’AU – la plateforme nationale de raccordement – a été franchi au 1er juin, la dématérialisation des demandes d’autorisations d’urbanisme n’en reste pas moins problématique dans certains territoires. Plusieurs facteurs expliquent cet état de fait : entre les difficultés d’un certain éditeur de logiciels de collectivités, et la conduite du changement à réaliser auprès des agents en interne, il y a aussi la mobilisation insuffisante de certains services de l’État. Un constat partagé par l’État lui-même, dans une instruction interministérielle (transition écologique, culture et intérieur) du 12 septembre – non publiée, mais envoyée aux services concernés le 19 septembre. 

« Dix-huit mois après l’échéance du 1er janvier 2022, environ 40 % des dossiers transitent par PLAT’AU, avec des écarts très importants selon les territoires. Ce taux est aujourd’hui en progression régulière selon une tendance qui devrait conduite à dépasser 50 % avant la fin de l’année 2023. C’est une réussite qu’il convient de saluer mais qui reste éloignée de l’objectif politique de dématérialisation des permis de construire. Force est de constater par exemple que l’obligation faite à toutes les communes de plus de 3 500 habitants d’instruire les DAU (demandes d’autorisation d’urbanisme) sous forme dématérialisée n’est que partiellement réalisée. ». 

« L’État placé dans une position incohérente de frein »

Fraîchement accueillie en interne, l’instruction du 12 septembre établit un classement des services départementaux de l’État, en tant que freins ou facilitateurs de la dématérialisation des autorisations d’urbanisme – obligation incombant aux collectivités depuis 2022. Les bons et les mauvais élèves de la « démat’ » sont ainsi mis en lumière. En ligne de mire, les derniers services récalcitrants parmi les directions départementales des territoires, les services d’incendie et de secours (SIS), les préfectures, ou encore les unités départementales de l’architecture et du patrimoine (Udap). 

« Localement, les services déconcentrés de l’État et les services d’incendie et de secours sont des acteurs de poids dans l’instruction des DAU », rappelle l’instruction. En effet, les DDT(M) instruisent environ 10 % des dossiers, tandis que les Udap et les diverses commissions présidées par les préfets (sécurité incendie dans les établissements recevant du public, accessibilité, préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers, sites…), sont consultés dans près de la moitié des dossiers. Or, « en dépit de la réglementation et des objectifs du gouvernement, certains services territoriaux continueraient, au cours de l’instruction, à exiger des collectivités des dossiers papiers pour leur rendre leur avis. Cette situation place l’État dans une position incohérente de frein à la réalisation d’objectifs qu’il a lui-même initiés et ceci alors même que la majorité des collectivités a engagé de lourds investissements afin de répondre à l’obligation de dématérialisation des autorisations d’urbanisme. ». 

Les départements classés de A à E 

Toutes les précautions sont prises pour éviter l’effet « name and shame » : les annexes de l’instruction précisent ainsi que « le tableau ne mesure pas spécifiquement la performance des services de l’État. Il donne des indications sur le déploiement effectif de la dématérialisation des DAU, indépendamment des handicaps particuliers rencontrés dans chaque territoire (par exemple, prévalence d’un éditeur de logiciels d’instruction non opérationnel dans les collectivités, difficulté à pourvoir des postes, collectivité principale peu motivée, etc.). ».
Mais les injonctions sont précises, comme celle de ne pas exiger de dossiers papiers pour rendre leurs avis. Sorte de DPE de la démat’, le classement des départements de A à E – des « positions » établies en fonction du pourcentage de dossiers dématérialisés, du nombre de services consultables actifs et du pourcentage de collectivités actives – n’en reste pas moins évocateur. L’idée est de créer un électrochoc pour que le sujet soit pris à bras-le-corps. 
Parmi les meilleurs élèves, les Alpes-Maritimes, les Landes, la Gironde, la Meurthe-et-Moselle, le Bas-Rhin, le Rhône, le Var, le Vaucluse, la Vienne, et le Val-de-Marne décrochent un A. En queue de peloton, beaucoup de territoires ruraux, mais pas seulement : sont affublés d’un E les Hautes-Pyrénées, la Nièvre, la Corrèze, le Cher, l’Ardèche, les Ardennes, la Meuse, le Loir-et-Cher, l’Ille-et-Vilaine, la Corse, la Creuse, les Côtes d’Armor, Mayotte et la Guyane. 

Les services sommés d’utiliser les outils de l’État

En annexe, l’instruction somme les services concernés de « garantir l’exemplarité de l’État en matière de dématérialisation des DAU ». Côté DDT(M), cinq actions sont requises : consulter systématiquement sur PLAT’AU les services qui y sont raccordés ; utiliser le service de numérisation externalisé NUV’AU « pour dématérialiser et verser dans leur outil d’instruction ADS2007 les dossiers reçus au format papier, et systématiquement pour les dossiers nécessitant la consultation d’au moins un service raccordé à PLAT’AU » ; utiliser AVIS’AU pour recevoir toutes les consultations sur DAU qui sont adressées à leurs commissions et pour rendre leur avis ; encourager les communes au RNU qui reçoivent au moins 40 dossiers par an d’utiliser RIE’AU ou un autre logiciel de leur choix ; et enfin, planifier un club Démat ADS avant le 30 novembre. 

Côté Udap, l’instruction reconnait de grandes avancées : l’ensemble des services du ministère de la Culture est désormais raccordé à PLAT’AU. L’objectif du ministère est désormais de « décommissionner l’application historique Gestauran », pour utiliser exclusivement la nouvelle application Patronum, interfacée avec PLAT’AU, et qui « permet d’instruire de façon sécurisée l’ensemble des dossiers reçus ». Côté SIS, l’instruction « invite spécifiquement les services qui ne l’ont pas encore fait » à raccorder leur application métier à PLAT’AU ou à utiliser l’outil gratuit AVIS’AU pour être consulté ou rendre des avis de façon dématérialisée.
La démat’ est une révolution sur le temps long ; les clefs en sont, clairement, patience et détermination. 

Le bilan est consternant : presque 20 ans après la loi de 2005 imposant l’accessibilité de tous les ERP (établissements recevant du public), la moitié de ceux-ci, soit un million d’établissements, ne sont toujours pas accessibles. Et ce, malgré la politique des « agendas d’accessibilité programmée » (Ad’Ap), qui n’aura pas suffi à régler le problème. 

La Première ministre a donc confirmé, le 20 septembre, la mise en œuvre d’un Fonds d’accessibilité territoriale doté de 300 millions d’euros sur cinq ans (lire Maire info du 21 septembre). « Dès 2023, les propriétaires d'ERP du quotidien (commerces, cabinets médicaux…) pourront demander une aide à la mise en accessibilité. Le budget débloqué pour 2024 s'élève à 100 millions d’euros », détaillait Élisabeth Borne. 

Hier, les ministres Olivia Grégoire (chargée notamment du commerce) et Fadila Khattabi (handicap), ont dévoilé le cahier des charges de ce dispositif, dont le guichet sera ouvert le 2 novembre prochain. 

ERP du quotidien

Il est rappelé dans ce cahier des charges que sur le million d’ERP encore non accessibles, 80 % sont des établissements de 5e catégorie, dits « ERP du quotidien ». Ce sont eux qui sont visés par ce dispositif, à partir du moment où il ne respectent pas, même « partiellement », les exigences de la loi de 2005 et l’arrêté du 20 avril 2017 qui fixe les spécifications techniques de l’accessibilité (lire Maire info du 26 avril 2017).

Sont éligibles de droit les établissements de type M (magasins de vente), N (restaurants et débits de boisson), O (hôtels et restaurants), W (banques). Les autres catégories « pourraient être éligibles », cas par cas, « sur demande expresse du sous-préfet référent handicap ». Seules les TPE, PME et micro-entreprises sont éligibles à l’aide. 

Le dossier devra comprendre des devis non signés, c’est-à-dire que les dépenses ne devront pas avoir été engagées ; et éventuellement les demande d’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un ERP. 

Projets éligibles et montants de l’aide

Le fonds permettra de financer les équipements et travaux de mise en accessibilité, ainsi, le cas échéant, qu’une assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO). Une fois les travaux réalisés, le propriétaire s’engage à inscrire son établissement sur le site www.acceslibre.info, qui recense les ERP accessibles. 

Le Fonds prendra en charge 50 % des travaux, et l’aide sera plafonnée à 20 500 euros par établissement (20 000 euros maximum de travaux et 500 euros pour l’AMO). Ce qui pose immédiatement la question du montant alloué à ce fonds (300 millions d’euros), qui paraît, même si la somme semble importante, dérisoire par rapports aux besoins. Naturellement, tous les établissements ne nécessiteront pas d’aller au plafond de 20 500 euros, ce qui représenterait, pour les 800 000 ERP listés par le gouvernement, la somme de 16,4 milliards d’euros ! Mais un rapide calcul montre que les 300 millions d’euros alloués par le gouvernement, ramenés aux 800 000 établissements, représentent une aide moyenne de … 375 euros. 

Le cahier des charges détaille le contenu des dossiers, qui seront à adresser à l’agence de services et de paiement (ASP). Une fois le dossier accepté, les financements seront versés sur facture. Néanmoins, une avance de 30 % du total pourra être versée. Il est enfin précisé que « en 2023 et 2024, une priorité sera accordée aux ERP situés au sein des communes accueillant les épreuves des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 ».

L’entourage des deux ministres a confirmé hier, comme on pouvait le pressentir après les premières déclarations de la Première ministre, que les ERP appartenant aux collectivités étaient exclus de ce dispositif spécifique. Élisabeth Borne avait indiqué, le 20 septembre, que « 100 millions d’euros par an pendant 5 ans » seraient consacrés à soutenir les collectivités sur ce sujet. Mais il ne s’agira pas d’une enveloppe spécifique : ce soutien passera par les dotations d’investissement, DETR et DSIL. 

Sur les 1,45 million de fonctionnaires territoriaux, 121 300, soit 8,4 %, sont des agents à temps non complet (TNC), c’est-à-dire « dont l’emploi est créé pour une durée inférieure à 35 heures par semaine ». Attention, il ne faut pas confondre les agents à temps non complet et les agents à temps partiel : le temps partiel est choisi par l’agent, alors que le temps non complet est imposé par l’employeur, en fonction des besoins d’organisation du service public. 

Les agents à TNC, indique la DGCL dans une étude publiée fin septembre, sont surreprésentés dans les communes : alors que celles-ci emploient environ 51 % des agents de la fonction publique territoriale (FPT), elles font travailler plus des deux tiers (67 %) des agents à temps non complet. Ceux-ci sont, a contrario, quasiment absents dans les régions et les départements (moins de 1 %). 

Les femmes surreprésentées

Sans surprise, ce sont les petites communes qui emploient le plus d’agents à temps non complet : cette situation est vécue par plus de 40 % des fonctionnaires des communes de moins de 1 000 habitants. Ce qui est parfaitement logique, puisque le régime du TNC a précisément été créé pour donner de la souplesse aux petites collectivités : résultat, alors que le taux de fonctionnaires à TNC n’est que de 3,4 % dans les communes de plus de 20 000 habitants, il atteint 43,8 % dans celles de moins de 1 000 habitants. 

Autre enseignement de cette étude : la surreprésentation de femmes chez les agents à TNC : 90 % de ceux-ci sont des femmes (alors qu’elles ne représentent que 59 % de l’ensemble des fonctionnaires). Les filières qui ont le plus recours aux TNC sont en effet également celles où les femmes sont les plus présentes (filière administrative, sociale et animation). 

92 % des fonctionnaires à TNC appartiennent à la catégorie C. La part des agents en TNC appartenant aux catégories B et A est « proche de zéro » dans la plupart des filières, sauf les filières culturelles et administratives. Pour la filière culturelle, cela s’explique par « les cadres d’emploi de catégorie B et A de l’enseignement artistique ». Pour la filière administrative, par l’emploi des secrétaires de mairie, fréquemment à temps non complet dans les petites communes. 

La DGCL indique par ailleurs que 20 % des communes de moins de 1 000 habitants n’ont pour seul agent qu’un fonctionnaire à temps non complet. Plus de la moitié des communes de moins de 200 habitants est dans ce cas. Dans les petites communes (moins de 1000 habitants), 40 % des agents à TNC sont à moins de 17 h 30 par semaine. 

Primes et rémunération

Il est indiqué dans l’étude que « les fonctionnaires à temps non complet ont une part de primes deux fois moindre que les fonctionnaires à temps complet », ce qui est « en partie lié à la surreprésentation des agents de catégorie C » chez ces fonctionnaires. Plus d’un quart d’entre eux n’a « pas de régime indemnitaire ».

Environ un dixième des agents à TNC occupe plusieurs emplois dans différentes collectivités, mais ce chiffre monte à 26 % chez les agents « dont le poste principal est dans une commune de moins de 1 000 habitants ». 

La proposition de loi déposée par plusieurs sénateurs centristes en mai dernier, baptisée « Sécurité des élus locaux et protection des maires », sera soutenue par le gouvernement. C’est ce qu’a déclaré la ministre chargée des Collectivités territoriales, Dominique Faure, dans un entretien publié dans Paris Match en fin de semaine dernière. Le gouvernement a d’ailleurs concrètement marqué son soutien à ce texte en le faisant bénéficier de la procédure accélérée, ce qui permettra un examen plus rapide (une seule lecture par chambre). 

Protéger et sécuriser

Le gouvernement ne soutiendra pas forcément la totalité des dispositions de ce texte, mais la ministre a indiqué que « les principales mesures (lui) conviennent très bien ». 

Cette proposition de loi de 14 articles vise, écrivent ses auteurs (dont Françoise Gatel et Mathieu Darnaud, qui furent rapporteurs de la loi Engagement et proximité), à répondre à la problématique des violences commises contre les élus et de la démission des maires : « La démission d’un maire constitue un échec pour la République », affirment-ils. La protection que l’État assure aux maires est « largement perfectible », poursuivent les sénateurs, qui plaident pour « un changement profond de culture des acteurs judiciaires et étatiques ». 

La première partie de cette proposition de loi vise à « renforcer l’arsenal répressif », en alignant les peines en cas d’agression contre un élu à celles encourues en cas d’agression de policiers. L’article 2 prévoit une peine de TIG (travail d’intérêt général) en cas d’injure publique, peine aggravée en cas de harcèlement en ligne. 

La deuxième partie du texte a pour but d’améliorer « la prise en charge des victimes », en octroyant de façon automatique la protection fonctionnelle aux maires et aux adjoints qui le demandent, « en cas de violence, menace ou outrage ». Le texte propose également d’étendre la part « protection fonctionnelle » de la dotation élu local aux communes de moins de 10 000 habitants (au lieu de 3 500 aujourd’hui), mais cela sera probablement inutile dans la mesure où cette mesure est déjà inscrite dans le projet de loi de finances pour 2023. 

Les sénateurs proposent également de distinguer, en matière de protection fonctionnelle, les faits subis par un élu lorsqu’il agit pour le compte de la commune ou en tant qu’agent de l’État. Dans ce second cas, il reviendrait à l’État d’assurer la protection fonctionnelle et non à la commune. 

Disposition importante, l’article 9 traite de la question des assurances :  les sénateurs constatent que de nombreux assureurs refusent d’assurer les permanences électorales ou permanences des élus, face aux risques de dégradation. La proposition de loi dispose que si un élu est confronté à deux refus des assurances, il pourrait saisir « le bureau central de tarification », qui serait chargé de définir un tarif et d’imposer aux assurances d’accepter la couverture – sous peine de retrait d’agrément. 

Les sénateurs souhaitent également que le bénéfice de la garantie fonctionnelle soit assuré également aux candidats aux élections, afin de répondre « à la crise des vocations ». 

Enfin, les derniers articles du texte sont consacrés au « changement de culture » dans le monde judiciaire face aux agressions contre les élus. Il est par exemple proposé de réduire à un mois le délai laissé au procureur pour communiquer les raisons d’un classement sans suite après la plainte d’un élu. Le texte formalise par ailleurs « la possibilité pour le procureur de la République de bénéficier d'un espace de communication dans les documents et bulletins municipaux » et renforce la présence des procureurs au sein des Conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance. 

Statut de l’élu

Le texte devrait être rapidement mis à l’ordre du jour du Sénat. Lors de son passage à l’Assemblée, il devrait être enrichi par les propositions de la mission d’information sur le statut de l’élu conduite par Violette Spillebout et Sébastien Jumel. Dominique Faure espère que le texte pourra être adopté lors du premier semestre prochain. 

Par ailleurs, la ministre espère également pour 2024 un projet de loi intégrant le statut de l’élu. Ces dispositions pourraient s’intégrer dans un projet de loi plus global, « une loi d’orientation des collectivités locales ». Dominique Faure s’est donnée pour objectif que ce statut de l’élu soit « ficelé » au moment du congrès de l’AMF fin novembre. Pour cela, une étape importante sera la Convention nationale de la démocratie locale, qui aura lieu le 30 octobre prochain, et qui réunira, a-t-elle annoncé, « 400 élus » pour discuter « d’une centaine de sujets », incluant notamment les indemnités, la protection sociale et la formation. À noter que parmi les sujets à « mettre en débat », la ministre a également mentionné « le cumul des mandats ». Cela annonce-t-il un fléchissement de l’exécutif sur ce sujet sensible ? Réponse fin octobre.